Законов в Риме было очень много, они без конца менялись, а подчас и противоречили один другому. После восстановления коллегии трибунов новые законы принимались чуть ли не каждый год, а кроме того, еще другие утверждались по предложению консулов, некоторые — на основе сенатских постановлений. Вместе они образовывали пеструю массу, в которой ориентировались только специалисты-правоведы. Цицерон ознакомился с состоянием римского законодательства, еще когда появлялся на форуме в свите Сцеволы — во времена, о которых он вспоминает в трактате «О законах». В отличие от диалога «О государстве» в этом сочинении действуют современники Цицерона — Квинт и Аттик, а также и сам оратор. Разговор, воспроизведенный в книге, происходил, таким образом, совсем недавно; он, однако, не случайно не датирован, как и диалог, лежащий в основе трактата «О государстве»: и тот, и другой отражали историческую ситуацию не столько конкретную и неповторимую, сколько типологическую; в одном действие происходит в 129 году, накануне грандиозного политического кризиса, вызванного движением Гракхов, в другом — на пороге гражданских войн. Анализ римской системы магистратур, содержащийся в книге III сочинения «О законах», обнажает пороки, ей присущие, в первую очередь речь идет об опасностях, сопряженных с народным трибунатом. О них говорит Квинт, и, как ни убедительно возражает ему Марк, угроза государству, которой чревата эта магистратура, выступает совершенно ясно. Примечательное совпадение: одним из поводов гражданской войны вскоре явилось изгнание из Рима двух народных трибунов, приверженцев Цезаря, которые и присоединились к нему в Равенне. В государстве, о котором мечтает Цицерон, подобные эпизоды не могли бы произойти. В скопище законов необходимо внести порядок. По окончании гражданских войн этим и занялся император Август.
Уже в диалоге «Об ораторе» Цицерон устами Красса высказывал пожелание создать единый свод, собрать в нем отдельные положения римского права и классифицировать, как советовал Аристотель, по родам и видам. Красс уверяет, что тогда римское гражданское право сделается своего рода произведением искусства, так что правилам этого искусства можно будет обучать, как обучают геометрии или риторике. Но с чего же тут начать? Как внести разумный порядок в скопление законов^ норм и правил, не созданных сразу каким-то одним законодателем, а выраставших исподволь в течение веков из повседневной практики? Римские законы, как и государственное устройство республики, похожи на дерево, которое растет само по себе, не подчиняясь никаким правилам. Значит, и создавать систему законов следует, исходя из их «природы». Вот в чем основная мысль трактата.
Слово «закон», начинает Цицерон, неоднозначно. Есть два рода законов: вселенский Закон — «был разумом, происшедшим из природы, побуждающим к честным делам и отвращающим от преступления, разумом, который начинает быть законом не только тогда, когда он уже записан, но и тогда, когда он возник»; и есть законы писаные, которые выражают волю законодателя в виде определенных распоряжений или запрещений. Законы этих двух видов никогда не смешиваются. Закон в первом из указанных смыслов присущ «природе», то есть естественному ходу и положению вещей, и потому «есть прямой разум всевышнего Юпитера»; он подобен закону, что управляет движением небесных тел — и тот и другой рождены Провидением. Людской закон может отражать волю Провидения, потому что вселенский Разум живет не только в божественных предначертаниях, но и в разумной деятельности человека. Законодатель поэтому в состоянии следовать божественному закону, вводить законы столь же всеобъемлющие, столь же справедливые и равно распространяющиеся на всех, кого они касаются.
Из этого рассуждения вытекает весьма существенный вывод, на котором Цицерон особенно настаивает: если Закон одноприроден с Разумом, а последний присущ людям, как и богам, значит, боги и люди едины в своем подчинении общему Закону, то есть едины единством права. Мысль Цицерона можно сформулировать и по-другому: мир — единая община, достояние равно людей и богов.