Массовое использование советских граждан в германской военной экономике — в основном из расчета на молниеносную войну, а также и по политическим соображениям — вначале фашистскими планами вообще не предусматривалось. Их превращение в подневольных рабов должно было осуществиться в соответствии с целями войны главным образом на месте. Эта точка зрения, однако, уже летом 1941 г. несколько изменилась. Учитывая неожиданно высокие военные потери на германо-советском фронте и дефицит в рабочей силе в германской военной промышленности, который в августе 1941 г. составил 348 тыс. человек в сравнении с 259 тыс. в феврале, несмотря на то что туда ежемесячно направлялось в среднем 105 тыс. человек, в том числе около 20 тыс. военнопленных и иностранных гражданских рабочих, различные инстанции стали выдвигать предложения об использовании там советских военнопленных и гражданской рабочей силы из оккупированных советских районов. Эти соображения базировались на расчете скорого поражения СССР. Главное же внимание уделялось выполнению указаний Гитлера, данных им в июле 1941 г., о необходимости перевооружения сразу же после победы над Советским Союзом для дальнейшего ведения войны против Великобритании.
Первые конкретные планы были разработаны Верховным главнокомандованием вермахта в июле и августе 1941 г. Наряду с заменой французских военнопленных, занятых в германском сельском хозяйстве, советскими военнопленными предусматривалось также использование последних на строительных работах на Западе для высвобождения немецких строительных батальонов, которые могли быть использованы в военной промышленности. Почти одновременно стали поступать заявки и от германских монополий на советских квалифицированных рабочих. Так, имперское объединение «Уголь» затребовало уже в октябре 1941 г. от 10 до 12 тыс. украинских горнорабочих из района Кривого Рога для направления их на Рурские горные промыслы. С этой целью в первой половине ноября 1941 г. комиссия в составе представителей имперского объединения «Уголь», Верховного главнокомандования вермахта, имперского министерства труда и других управлений и ведомств фашистского государства и нацистской партии отбыла в Донбасс, где ею совместно с оккупационными органами были приняты необходимые меры к депортации советской рабочей силы. Уже в составе этой комиссии государственно- монополистическое переплетение органов государственной власти и фашистского германского империализма нашло свое четкое выражение.
Нажим монополий и руководства вермахта, в особенности отдела экономики и техники, привел в ноябре 1941 г. — под влиянием развития событий на германо-советском фронте — к тому, что управление по четырехлетнему планированию дало согласие на немедленное использование большого числа советских рабочих на принудительных работах в Германии. Хотя, как и ранее, на первом плане стояло использование военнопленных прежде всего на каменноугольных шахтах, транспорте и отдельных военных предприятиях, уже подчеркивалась необходимость использования на транспорте, в промышленности и сельском хозяйстве гражданских советских рабочих, которые должны были содержаться практически как пленные. От всех инстанций требовалось максимальное использование русской рабочей силы. Решающее влияние на изменение точки зрения в отношении использования советских рабочих на принудительных работах в Германии оказал окончательный провал фашистской стратегии молниеносной войны зимой 1941/42 г., в результате которого, как уже указывалось, была вскрыта нереальность использования этой рабочей силы. Массовое использование иностранных рабочих стало главной проблемой дальнейшего ведения войны, поэтому 10 января 1942 г. Геринг дал указание, в котором подчеркивалось возросшее значение использования советской рабочей силы.