Самодержавие и конституция

Большинство законопроектов готовилось не депутатами, а правительством. В Первую Думу министерства внесли 16 законопроектов, во Вторую Думу – 287, в Третью – 2567, в Четвертую – 2625. Для сравнения: депутаты Первой Думы внесли 16 законопроектов, Второй Думы – 44, Третьей Думы – 207, Четвертой – 217. За время работы Третьей Думы всего было принято 2197 законов. Из них два по инициативе Государственного совета и 34 – депутатов Думы (за пять лет шесть законопроектов внес Государственный совет, а депутаты Думы – 265). Один из депутатов-октябристов писал в феврале 1909 года: «В работе Думы совершенно не видно плана – разбирают законы, которые подваливает правительство. Не Дума ведет свою линию, а правительство». В этом не сказывалась российская специфика. Подобное положение было характерно для любого законотворческого механизма. Говоря словами М. Вебера, лишь чиновник, имеющий в своем распоряжении разветвленный бюрократический аппарат, обладал «служебным знанием» – многочисленными сведениями, без которых сложно принимать решения. В этой связи в Великобритании в 1853–1861 годах были приняты решения, ограничивавшие число пленарных заседаний, посвященных рассмотрению депутатских биллей. В результате в 1895–1900 годах британское правительство вносило около 65 законопроектов в год. 187 биллей готовились депутатами. В итоге 45 правительственных законопроектов (около 70 %) и лишь 14 депутатских (около 7 %) обретали статус закона. В 1901 году 90 % времени депутаты тратили на обсуждение правительственных биллей и 10 % посвящали депутатским.

Большинство законопроектов в Думе представляли собой, по словам С. Ю. Витте, «закончики». Ф. А. Головин именовал их «хомяковской вермишелью». «Закончики» не имели большого значения для страны в целом, но были важны для отдельных городов, университетов, гимназий и т. д. Многочисленность «вермишели» объяснялась традициями дореформенного законотворчества. Прежде даже малозначимые подзаконные акты нуждались в подписи царя. Правда, для разных категорий законопроектов требовались различные процедуры. После 1906 года ситуация существенно изменилась. В январе 1908 года один из лидеров «Союза 17 октября» барон А. Ф. Мейендорф объяснял депутатам: «При прежнем строе существовал один нормальный законодательный порядок и наряду с этим приблизительно столько же законодательных путей, сколько проходов между сидениями в этом зале. Некоторые из этих путей были подлиннее, другие покороче, и я скажу, что некоторые были так коротки, что они для своего прохождения не требовали срока, превышающего период горения хорошей сигары. И вот жизнь заставляла идти различными законодательными путями, если включить всеподданнейшие доклады министров, достигавшие количества, по крайней мере, 20… Этими 20 путями удовлетворялись жизненные потребности на всевозможных поприщах – и временные, и постоянные изменения штатов, всевозможные финансовые меры». При новых обстоятельствах путь законотворчества был, в сущности, один. «Теперь одну Думу заставляют делать все то, что в прежнее время делали 20 путями». Мейендорф не сомневался в том, что это заметно затрудняло работу депутатов.

По словам В. А. Маклакова, уже Вторая Дума, «очевидно, не могла поспеть за министерской плодовитостью. В нее ежедневно поступали и мелкие, и крупные законопроекты, заготовленные канцеляриями на досуге междумского отдыха, и число внесенных таким образом законов в первые недели Думы превысило цифру 300». Было принято решение рассматривать «мелкие» законопроекты два раза в неделю от 7 до 10 вечера. В первую сессию Третьей Думы около трети времени депутатов тратилось на «вермишель».