Сам Гитлер думал об участии иностранных добровольцев следующее: «Считаю это важным политическим актом, даже более важным, чем военная сторона вопроса. Необходимо предложить сформировать подобные легионы и правительствам мировоззренчески близких нам стран — Италии, Испании, Хорватии»{141}. Но предлагать не пришлось, правительства этих стран сами выступили с соответствующими инициативами. Формирования иностранных добровольцев из Испании, Франции, Хорватии и южной части Бельгии начали создаваться после 22 июня 1941 г. На начальном этапе войны эти контингенты стали известны как Движение Европейских добровольцев (EFB — Europäischer Freiwilligen Bewegung), или легионерское движение. В движении добровольцев преобладали члены европейских правых партий. Главным отличием этих подразделений от добровольческих частей войск СС и позднейших иностранных формирований в Вермахте было наличие собственных национальных командиров во главе всех частей движения.
В ряды добровольческих легионов вступило заметное количество и русских белоэмигрантов, т. к. вначале немцы наотрез отказывались организовывать полностью русские части из белоэмигрантов{142}. В ряды Валлонского легиона вступило небольшое количество французов, в испанскую дивизию несколько португальцев, а в Хорватский легион несколько украинских эмигрантов. Таким образом, изначально иностранные добровольческие подразделения были многонациональными по своей сути.
Верховное командование сухопутной армии (ОКХ) по отношению к иностранным добровольцам заняло довольно пассивную позицию. Никаких особых отделов для контроля иностранных добровольцев создано не было. При каждом иностранном подразделении создавался лишь немецкий организационный штаб. Численность организационных штабов была различной. К примеру, в состав организационного штаба при 638-м французском полку входило 213 человек{143}. Организационный штаб комплектовался офицерами, хорошо владевшими иностранными языками, профессиональными переводчиками в ранге зондерфюреров и кадровыми унтер-офицерами и солдатами немецкой армии.
Огромное количество восточных добровольцев в рядах германской армии вынудило немцев организовать специальную инстанцию для учета и контроля «восточных добровольцев». 15 декабря 1942 г. в составе ОКХ был создан пост генерала «Восточных войск» (Gen. d. Ost Тг.). Этот пост занял генерал-лейтенант Гейнц Гельмих, он был хорошим фронтовым офицером, но плохо представлял всю специфику работы с добровольческими частями. В итоге его деятельность свелась к «организации сложной и чисто по-немецки сверхорганизованной системы материального подкупа различных категорий русских людей»{144}. 1 января 1944 г. пост генерала «Восточных войск» был преобразован в пост генерала добровольческих частей (Gen. d. Freiw.Verb.), который занял генерал от кавалерии Эрнст Август Кестринг, до войны бывший военным атташе при немецком посольстве в Москве (с 13 июня 1943 г. он занимал пост инспектора тюркских и кавказских соединений). В вопросах боевого применения Восточных частей Кестринг подчинялся начальнику Генерального штаба, а в прочих вопросах командующему армией резерва, при котором для постоянного представительства в феврале 1944 г. был организован пост командира добровольческих частей (Kdo d. Freiw. Verb.). На эту должность был назначен генерал-лейтенант Ральф фон Хейгендорф. Функции генерала добровольческих частей определялись двумя приказами ОКХ от 28 декабря 1943 г. и 29 января 1944 г., в основном они сводились к консультациям руководства в вопросах, касающихся восточных добровольцев, а также к оценке и обобщению различных аспектов существования добровольческих частей (уставы, подготовка и учет кадров, снабжение). Вопросы боевого применения в компетенцию генерала Кестринга не входили.
Таким образом, создание административных структур для управления частями иностранных добровольцев находилось в полной и непосредственной зависимости от их численности. После образования поста генерала «Восточных войск» была проведена работа по реорганизации сформированных частей, была упорядочена нумерация частей. В марте 1943 г. генералом Гельмихом были сформулированы основные цели использования иностранных добровольцев в немецкой армии: восполнение недостатка немецких частей в живой силе, умиротворение и обеспечение безопасности в занятых районах, осуществление разведки на фронте{145}.