Александр I

Новосильцев был уполномочен Александром написать конституцию или устав для России. В отличие от своего публичного заявления на открытии Сейма в 1818 году, Александр сделал это в секрете, и поэтому неизвестно, когда именно Новосильцеву была поручена эта задача. Последнее исследование русского историка Мироненко оспаривает представление о том, что работа была начата немедленно после варшавской речи Александра. Автор предполагает, что работа над этим Уставом должна рассматриваться не как плод минутного энтузиазма Александра на открытии Сейма, а как свидетельство того, что несколько позже, в 1818 и 1819 годах он был все еще серьезно настроен на введение конституции в России.

В мае 1819 года Шмидт, русский генеральный консул в Варшаве, информировал Российское министерство иностранных дел, что работа над конституционным проектом завершена, но при этом он упоминал только о первом проекте, появившемся в октябре 1819 года. Этот проект (озаглавленный «Precis de la charte constitutionnelle pour L’Empire Russe»[208]) был представлен Александру в октябре, и царь одобрил его; желая видеть работу завершенной как можно быстрее, он дал Новосильцеву два месяца, чтобы тот завершил проект. К концу 1819 года подготовка перестала быть секретом — в ноябре парижская газета «Le Constitutionel» сообщила: «Император Александр заложит основы представительного правительства в своей обширной Империи, предложив России конституцию»^[209].

Ранним летом 1820 года Александр все еще проявлял значительный интерес к работе и в разговоре с поэтом и администратором П. А. Вяземским заметил, что «надеется без сбоев разрешить эту проблему». Он также говорил о нехватке денег, необходимых для такого шага, и о том, что знает, что такое преобразование встретится с трудностями, препятствиями, людским непониманием. Однако Александр хотел продолжать работу и даже оказывал Вяземскому помощь с переводами с французского языка на русский. Александр по-своему понимал значение слова «конституция». Он предложил, чтобы французское слово «конституция» было переведено как «государственное уложение». В заключительной версии проекта статья 34, называемая во Франции «Princi pes constitutifs de la charte» была переведена как «Регулирование Устава».

Заключительный текст проекта Новосильцева предлагал федеральную структуру империи. Он внес предложение, чтобы Россия была разделена на двенадцать административных частей, которые были бы названы «наместничествами». Внутри каждого наместничества должна быть создана дума, включающая верхнюю и нижнюю палаты. Члены верхних палат должны назначаться Александром, члены нижних палат — избираться дворянством и городскими жителями. Интересно, что в проекте Новосильцева внутри этой федеральной структуры Польша и Финляндия теряют свои специальные статусы и конституции и просто становятся наместничествами. Наверху этой структуры учреждалась Государственная Дума с санкт-петербургским и московским отделениями Сената.

Некоторые историки посчитали этот Устав очень умеренным (советский историк А. В. Предтеченский в книге, изданной в 1937 году, писал, что Устав совсем не предусматривал ограничения абсолютной власти и, следовательно, не пытался создать «конституционную монархию»). Содержание, структура и формулировка Устава указывают на влияние польской конституции 1815 года, но Новосильцев был также знаком с конституциями Франции, Соединенных Штатов и южных немецких государств. Черновой конспект Устава давал значительные законодательные полномочия Государственной Думе, но заключительная версия уменьшила их. Статья 12 Устава категорически заявляла, что «монарх является единственным источником всей власти в империи». Однако если бы Устав был введен, то наложил бы некоторые ограничения на власть правителя. Царь сохранял право законодательства, но законы должны были исследоваться и одобряться Думой прежде, чем выйти в свет. Кроме того, Дума получала право отклонять эти законы, а также налагать вето. Принцип представления арестованного в суд для рассмотрения законности ареста, предложенный А. Р. Воронцовым и отклоненный Александром в начале правления частично из-за возражений Новосильцева, теперь был записан в Уставе.