Взломать всё. Как сильные мира сего используют уязвимости систем в своих интересах

Спустя годы после окончания холодной войны конгресс все еще решал проблему закрытия военных баз по всей стране. Задача оказалась не из легких. Эти базы представляли собой тысячи рабочих мест, и ни один законодатель никогда не согласился бы на закрытие базы в своем округе. Вместо того чтобы принимать трудные решения, конгресс придумал хак, деполитизирующий процесс. Он передал свои законотворческие полномочия внешнему органу, создав Комиссию по реорганизации и закрытию баз. Эта комиссия была уполномочена решать, какие базы подлежат сокращению, а ее рекомендации автоматически вступали в силу, если конгресс не отменял их. И это сработало: начиная с 1988 г. создано пять таких комиссий, в результате чего более 350 военных объектов закрыто.

Этот хак до сих пор позволяет конгрессу решать сложные или политически спорные вопросы без необходимости принимать решения самому. Он снижает степень влияния партийной принадлежности и позволяет конгрессу обходить обременительные правила и процессы, замедляющие принятие решений.

Хак используется нечасто. В 2010 г. конгресс сформировал Независимый консультативный совет по платежам (IPAB), который должен был сократить расходы на Medicare[25]. Обычно для вступления в силу подобных изменений требуется акт конгресса, но он уполномочил этот совет вносить изменения, которые могли быть отменены только квалифицированным большинством голосов конгрессменов. Опять же, целью такого хакинга было уйти от ответственности за разработку и проведение фактического голосования по проекту сокращения расходов на Medicare. В отличие от комиссии по закрытию базы эта комиссия так и не завершила свою работу. Благодаря противодействию поставщиков медицинских услуг и очернению IPAB со стороны таких политиков, как бывший кандидат в вице-президенты Сара Пэйлин, конгресс так и не назначил ни одного члена комиссии, а в 2018 г. и вовсе закрыл IPAB после пяти лет простоя без персонала.

Аналогичный хак – законопроект «одно-название», который, по сути, является пустой оболочкой. Он не имеет никакого существенного содержания, но законодатели штата Вашингтон вносят в него поправки и дополнения каждую сессию. Хак служит для того, чтобы законодатели могли обойти законодательные правила и установленные сроки в конце года. В последние дни законодательной сессии 2019 г. демократы использовали законопроект «одно-название», чтобы принять банковский налог при минимальном общественном контроле и обсуждении.

В более общем плане этот хак является частью широкого класса делегирования законодательных функций исполнительной власти. Многими понятие «административное государство» и обширные нормотворческие полномочия, предоставленные исполнительной власти законодательной властью, воспринимаются как несбалансированный взлом законодательной системы. И это происходит регулярно. В США ежегодно принимается от 3000 до 4000 новых административных правил{164}, что превосходит по объему результаты работы конгресса. И хотя во многом это является показателем нарастающей беспомощности конгресса, уступающего власть более эффективным федеральным агентствам, есть и другая причина: члены конгресса не всегда хотят официально заявлять о своей поддержке тех или иных законов.

Исправления этого хака сложны и неочевидны. Если законодательная власть в любой момент сочтет, что исполнительная власть превышает свои регуляторные полномочия или преследует нежелательные цели, она должна иметь возможность принять закон, корректирующий объем делегированных полномочий или отменяющий конкретные действия. Некоторые правоведы считают, что конгресс должен поступить именно так, другие настаивают на том, что Верховный суд США должен положить конец этой практике.

Помимо снятия с себя ответственности законодатели также могут отказываться от проведения голосования. Филибастер – это обструктивная тактика, при которой законодатель произносит длинную речь, чтобы помешать своевременному голосованию по предложению или законопроекту и тем самым заблокировать его принятие. Пожалуй, наиболее широко эта тактика применяется в сенате США, но также используется и в законодательных органах по всему миру, от Великобритании и Канады до Австрии и Филиппин.

Справедливости ради следует отметить, что филибастер – хак далеко не новый. Он появился еще в 60 г. до н. э., когда римский сенатор Катон Младший намеренно произносил бесконечные речи, чтобы отсрочить голосование. Римский Сенат должен был завершить все дела до наступления сумерек, но он не мог голосовать, если кто-нибудь из сенаторов отказывался молчать. Катону удавалось проделывать этот трюк в течение полугода, что, вероятно, является своего рода вершиной.