Система государственного управления

Исполкомы оставались органами, осуществляющими исполнительно-распорядительные функции. Исполкомы хоть и сохранили коллегиальный принцип работы и двойное подчинение (вышестоящему органу управления и избравшему их Совету), но перестали быть внутренними руководящими органами местных Советов. Впрочем, о разделении представительных и исполнительных органов на местном уровне речь пока не шла. Исполкомы были вправе решать только вопросы, отнесенные к ведению Советов (естественно, кроме их исключительных полномочий, решаемых на сессиях). Исполкомы осуществляли свою деятельность по двум направлениям:

а) организация обеспечения деятельности избравших их Советов;

б) обеспечение выполнения функций Советов по государственному строительству.

Решения, принимаемые исполкомами, могли быть отменены вышестоящим исполкомом или соответствующим Советом.

Советы также создавали органы народного контроля, сочетавшие государственный контроль с общественным контролем трудящихся на предприятиях, в колхозах, учреждениях и организациях. Органы народного контроля осуществляли следующие функции:

1) проверяли выполнение государственных планов и заданий;

2) вели борьбу с нарушителями государственной дисциплины, проявлениями местничества, ведомственного подхода к делу, с бесхозяйственностью и расточительством, волокитой и бюрократизмом;

3) способствовали совершенствованию работы государственного аппарата.

В советской системе управления явное выражение получает принцип патернализма. Патернализм (лат pater. — отец) — это принцип попечительства, опеки государственных органов над населением и органами местной власти. Характерно, что инициатива жителей, которая ранее реализовывалась в местном самоуправлении, была направлена в русло общественных (не обладающих властными полномочиями) форм самоуправления, таких как уличкомы, домкомы, школьное, студенческое, производственное и т. п. самоуправление.

В начале 1990-х годов были проведены очередные реформы государственно-политического устройства России. Важную роль в становлении местного самоуправления в этот период сыграли Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» (1990 г.) и Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» (1991 г.). По этим законам Советы получили значительные полномочия, собственный бюджет и собственность. Окончательную точку в процессе ликвидации советской системы управления поставил Указ Президента РФ «О реформе местного самоуправления в РФ» от 26 октября 1993 г., который провозгласил прекращение деятельности городских и районных Советов народных депутатов, а их компетенцию передал соответствующим органам местной власти.

По мнению многих исследователей, система Советов стала порождением, частью и инструментом командно-административной системы и в то же время выполняла функцию ее демократического камуфляжа[36]. Фактически власть принадлежала партийному аппарату, который опекал исполкомы. Советы, в свою очередь, автоматически одобряли все проекты решений, подготовленные исполкомами. Советы были слишком многочисленны, что снижало эффективность их работы. И наконец, советская система была недостаточно четко структурирована и иерархична, что приводило к медлительности в решении текущих вопросов и бюрократизму. Кроме того, решения, принимавшиеся центральными органами, не учитывали местную специфику.

В то же время сложившаяся в советский период система управления имела и достоинства, например:

1) хорошо налаженная система работы с кадрами (кадровый резерв, подготовка, переподготовка, повышение квалификации кадров);

2) четкая правовая регламентация различных процедур;

3) тесная связь депутатов с избирателями (императивный мандат, наказы депутатам);

4) система гарантий для депутатов и государственных служащих и т. п.

Конституция Российской Федерации 1993 г. закрепила новые принципы организации системы органов государственной власти и органов местного самоуправления, отразив произошедшие демократические преобразования в стране. Государственная власть в настоящее время осуществляется на основе принципа разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную. Государственное управление осуществляют следующие органы:

1) Президент РФ (глава государства);

2) Федеральное Собрание (парламент, состоящий из двух палат: Государственная Дума и Совет Федерации — органы законодательной власти);

3) Правительство РФ как орган исполнительной власти;

4) министерства, службы, агентства;

5) система судебных органов (Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ и т. д.).

Органы местного самоуправления выделены из системы органов государственной власти и самостоятельно осуществляют собственную компетенцию в пределах законодательства.