Самодержавие и конституция

И все же Совет министров обладал известной самостоятельностью. Согласно Указу от 19 октября 1905 года, учреждавшему этот орган власти, он объединял и направлял работу всех министерств. Их руководители не могли проводить меры, имевшие «общее значение», без согласования с правительством. Законопроекты, вносившиеся в Думу и Государственный совет, следовало предварительно обсуждать в Совете министров. Через него по идее проводились и министерские доклады императору, которые касались интересов сразу нескольких ведомств. Более того, премьер-министр имел право присутствовать на таком всеподданнейшем докладе. Однако это положение российского законодательства не могло быть реализовано, поскольку практически любой ведомственный вопрос имел «общее значение».

Правительство и так едва справлялось с возложенными на него обязанностями. Оно должно было утверждать множество вопросов сугубо технического порядка. Именно для их обсуждения был создан так называемый Малый совет, который состоял из товарищей министров. Правда, в период Первой мировой войны он собирался редко. Основное бремя работы падало на министров, и правительство было вынуждено собираться чаще, чем прежде. Это было признаком болезни, поразившей исполнительную власть еще в 1911 году. Начиная с этого времени, Совет министров неуклонно утрачивал свою субъектность. Он боялся «заслонять» государя, и это сказывалось на эффективности управления.

Важнейшие политические вопросы в Совете министров обычно обсуждались «без канцелярии». Журнал такого заседания не составлялся. Ответственность же возлагалась на премьера, который докладывал императору вопрос, получивший разрешение в ходе частной беседы министров. В 1916 году, то есть в период премьерства Б. В. Штюрмера, эта неформальная, но важнейшая составляющая заседаний Совета министров сошла на нет. Опытным чиновникам правительство все более напоминало прежний Комитет министров, который «пропускал» малозначимые законопроекты, утверждал кредиты, а политические вопросы не обсуждал. Примечательно, что и Горемыкин, и Штюрмер были «бесстрастными» председателями, которые пассивно вели себя на заседаниях Совета министров и в ход обсуждения вмешивались редко.

С формальной точки зрения с началом Первой мировой войны сфера компетенции Совета министров расширилась. В июле 1914 года он даже получил право принимать некоторые решения без санкции царя (например, самостоятельно утверждать всеподданнейшие доклады), и только особо важные решения Совета министров подлежали утверждению государя.

На практике все было иначе. Правительство не смогло стать более или менее самостоятельным политическим центром, что в итоге предопределило доминирование различных кружков, групп интересов, которые влияли на решения верховной власти.

Была и другая проблема. Оставалось неясным, где заканчивались полномочия Совета министров, а где начиналась сфера прерогатив Ставки. Военному командованию подчинялась гражданская администрация в зоне театра военных действий. Однако эти территории были подотчетны и гражданским властям. При этом министры обычно узнавали о распоряжениях военной администрации post factum. Характерен случай, когда в марте 1915 года министр финансов П. Л. Барк получил от начальника Генерального штаба Н. Н. Янушкевича телеграмму с указанием перевести в США 400 млн рублей золотом за уже заказанные шрапнели. Речь шла о трети всего золотого запаса России. Причем решение было принято военным командованием без всякого согласования с правительством. Ставка вмешивалась в работу и отдельных губернаторов. Территория же, оказавшаяся в ведении военного командования, была столь обширна, что включала в себя и столицу.

Современники регулярно ставили вопрос о придании правительственной администрации большей эффективности. При этом постоянно упоминалось слово «диктатура», в которой многие усматривали выход из создавшегося положения. 28 июня 1916 года премьер-министр Б. В. Штюрмер был освобожден от обязанности докладывать государю о текущих вопросах управления страной. Публицисты назвали это «диктатурой Штюрмера». Однако в этих словах не было правды. Сам Штюрмер трактовал «диктатуру» как право вмешиваться в работу министерств, у которых не получалось координировать свои действия. Едва ли стоит удивляться, что наличие «диктатора» не упразднило повсеместного «двоевластия», которое давало о себе знать даже в Петрограде[12].