Русская жизнь. Земство (апрель 2008)

Однако дело в том, что в основе логики закона оказалась системная унификация местного самоуправления и его регламентация. Вместо 13 естественным образом сформировавшихся разных видов МСУ закон устанавливал, по сути дела, одну универсальную. Закон наделил местное самоуправление полномочиями, закрепил доходную часть, но вместе с тем и создал жесткие рамки для его деятельности.

Жесткости и регламентированности требовали логика государственного строительства и системный юридический подход авторов законопроекта: если что не прописать четко, то региональные власти легко превратят полномочия местного самоуправления в дырку от бублика. Но в результате местное самоуправление оказалось в очень малой степени именно «самостоятельной и под свою ответственность» деятельностью населения.

По мере реализации закона обнаружились и другие проблемы - например, разделение местного самоуправления на разные уровни. Сельское поселение и городское поселение одновременно являются и самостоятельным муниципальным образованием, и частью муниципального округа. В итоге эта система иерархии сработала только на то, что муниципальные округа начали систематически отбирать полномочия и имущество у поселений.

Обнаружилась и проблема с бюджетным обеспечением. Во-первых, практически все муниципальные образования с населением меньше 30 тысяч почти повсеместно столкнулись с элементарной невозможностью сформировать полноценный бюджет. Классический пример - поселок Углеродовский Красносулинского района Ростовской области (население 3 тысячи человек) с ежемесячным поступлением от налогов в 500 рублей. Впрочем, даже в более крупных муниципальных образованиях нехватка налоговой базы очевидна. Налоговых поступлений в лучшем случае хватает на уличное освещение, а уж про то, чтобы обеспечивать принцип субсидиарности (исполнять все функции, которые могут быть выполнены на местном уровне), и речи не идет. Муниципалитетам закон оставляет хорошо если 10 % от всех налоговых поступлений с территории, а даже по самым скромным подсчетам специалистов им нужно хотя бы тридцать-сорок. При этом возможности дополнительно заработать сильно ограничены и регламентированы тем же законом о местном самоуправлении.

Да, и еще. Ключевые налоги, на которых основан бюджет местного самоуправления, - налог на землю и имущество физических лиц - имеют одну особенность: они не дают почти никакой мотивации муниципальным властям развивать бизнес. Если бы муниципалитеты получали налог на прибыль или часть НДС - это заставляло бы их делать все, чтобы в их регионе рос и процветал частный бизнес. Нынешняя же система если что и стимулирует, так это коррупционные схемы и ожесточенную борьбу за контроль над земельными ресурсами там, где они действительно имеют значимую ценность.

Пат

Впрочем, дело, разумеется, не в несовершенстве законов и системы налогового перераспределения. В конце концов, у нас еще переходный период (полноценно и на всей территории России Закон о местном самоуправлении начнет работать с 1 января 2009 года). Да и в этих условиях во многих местах есть реальный результат и что-то как-то налаживается и отлаживается.

Но именно что-то и как-то… Полноценного самоуправления, той самой «самостоятельной и под свою ответственность деятельности населения по решению вопросов местного значения» на самом деле нет и не предвидится.

И это не техническая (налоговая, юридическая), а именно системная проблема.

С одной стороны, власть глубоко заинтересована в местном самоуправлении. Причем не только как в голой риторике и фасадно-декоративной конструкции. Местное самоуправление нужно власти, чтобы хоть как-то разгрузить властную вертикаль, делегировать часть ответственности. Нынешняя система власти только на самый невнимательный взгляд похожа на командно-административную, у нее совсем другие политические и экономические основания. Любая системная ответственность там, где дело не касается финансовых потоков и контроля над ними, - тяжкая обуза для власти. Потому так много говорится о местном самоуправлении и так много выделяется средств на всякие фонды по его развитию. И эти процессы (говорения и выделения средств) в ближайшем будущем будут только нарастать.

Однако и сделать реальную ставку на местное самоуправление, то есть выстроить систему, основанную на «самостоятельной деятельности населения», власть тоже не может.