Толстой, также имевший средства воздействия на императрицу, предпринял попытку ограничить власть Меншикова. Именно с этой целью он добился создания Верховного тайного совета — коллективного органа, который от имени императрицы должен был править страной. Однако надежды Петра Андреевича не оправдались: Меншиков, опираясь на безвольную императрицу, действуя от ее имени, оказался полновластным хозяином и Верховного тайного совета, которому диктовал свою волю. Члены Совета хотя и тяготились всевластием временщика, но терпеливо сносили его грубость и произвол, ибо понимали бесполезность и опасность сопротивления — крутой на расправу князь мог лишить противников и власти, и богатства.
Чрезмерная власть князя, видимо, тяготила и Екатерину. По совету старшей дочери Анны, выданной замуж за герцога Голштинского, она решила создать своего рода противовес Меншикову, введя в состав Верховного тайного совета своего зятя. Причем герцог Голштинский стал не рядовым членом, а первым лицом в этом учреждении.
Но и таким способом приструнить Меншикова не удалось. Герцог не владел русским языком, и для него специально переводили на немецкий как донесения, так и постановления Верховного тайного совета. Это крайне задерживало работу учреждения и сильно раздражало присутствующих. Кроме того, герцог не мог состязаться с князем ни в способностях, ни в знании обсуждаемых вопросов. Некоторое время между ними царило согласие, сменившееся холодностью, а затем открытой враждебностью, особенно обострившейся после того, как Анне Петровне и ее супругу стало известно содержание завещания Екатерины, согласно которому ни одна из ее родных дочерей не объявлялась наследницей престола, а преемником становился ее неродной внук — великий князь Петр Алексеевич.
Идея эта принадлежала не кому иному, как Меншикову. Бывший после смерти Петра I самым решительным противником воцарения великого князя, он всего два года спустя полностью поменял свое мнение и сделался ярым сторонником передачи престола одиннадцатилетнему юнцу.
Что же было тому причиной? Столь решительное изменение позиции князя объяснялось тем, что Александр Данилович сумел добиться от императрицы исполнения своей самой заветной мечты: породниться с царствующим домом. Это желание и было юридически закреплено завещанием Екатерины — «Тестаментом», пространный текст которого в угоду Меншикову составил, видимо, А. И. Остерман. Воля императрицы — несомненно, навязанная ей светлейшим, — состояла в том, чтобы ее наследником стал великий князь Петр Алексеевич и чтобы он непременно женился на одной из дочерей Меншикова. В случае исполнения этого условия Меншиков становился тестем императора и мог не опасаться мести за свое участие в гибели царевича Алексея. Более того, отроческий возраст Петра II открывал перед ним возможность стать неограниченным правителем страны и предоставлял условия для утоления своей ненасытной алчности.
Как ни старались сохранить в тайне завещание Екатерины, о его содержании стало известно. Еще в марте 1726 года прусский посол Мардефельд доносил королю: «Сообразить себе не могу, до чего дошла вражда царского семейства против Меншикова». Спустя год, в марте 1727 года, когда план Меншикова стал достоянием обеих принцесс — Анны Петровны и Елизаветы Петровны, обе они «решились со слезами припасть к стопам царицы» и «умоляли государыню обсудить неминуемые гибельные последствия подобного распоряжения, всячески стараясь возбудить ее материнскую нежность… К ним присоединился и Толстой, с которым царица не посоветовалась раньше. Он еще энергичнее принцесс представил ей, какой непоправимый вред нанесет она себе и своему семейству, поставив притом и вернейших слуг своих не только в невозможность приносить ей отныне какую-либо пользу, но и в необходимость отшатнуться от нее. Ибо, говорил Толстой, он не может скрыть, что и сам предпочитает скорее погибнуть, чем ждать тех страшных последствий, которые он предвидит от подобного согласия; ему явственно представляется топор, готовый упасть на голову государыни и всех ее детей, чего, впрочем, заключил Толстой, ему, может быть, не придется увидеть».
Слезы дочерей и красноречие Толстого, казалось, убедили императрицу, и она отказалась от своего намерения. Но стоило Меншикову, проведавшему о состоявшемся разговоре, явиться к ней на тайное свидание, как он добился от нее «решительного подтверждения данного прежде согласия».