Основы государственного и муниципального управления

Сегодня в нашей стране идет дискуссия и предпринимаются попытки ввести новые модели управления на государственном и муниципальном уровнях: государственный менеджмент и муниципальный менеджмент. К настоящему моменту сложились разные точки зрения на суть менеджмента в государственном управлении. Так, профессор В.Е. Чиркин считает, что менеджмент может включать администрирование, но отнюдь не сводится к нему. Слово «менеджмент» имеет в своей основе латинский корень слова «манус» (рука), а поэтому созвучно с русским существительным «руководство». Приемы менеджмента используются в разных сферах управленческой деятельности (для руководства предприятием, учреждением, общественным объединением и т. д.). Менеджмент в государственном управлении и местном самоуправлении (ниже для краткости мы будем говорить о государственном и муниципальном менеджменте) имеет свои особенности, вытекающие прежде всего из того факта, что менеджер (субъект управления, которым в редких случаях может быть государственный или муниципальный орган, но чаще оказывается отдельное должностное лицо) обладает полномочиями, производными от публичной власти. Хотя в государственном управлении и местном самоуправлении эта власть неодинакова, она всегда является важнейшим ресурсом менеджмента, действующим в том числе и психологически.

В отличие от публичного администрирования, которое может распространяться на страну в целом, определенный регион и другие территории, государственный и муниципальный менеджмент имеет более узкую сферу воздействия и более конкретный характер.

Обычная сфера менеджмента – сравнительно небольшой коллектив, хотя это может быть и предприятие с тысячами рабочих, и область с миллионным населением.

Профессор Н.И. Глазунова считает, что государственное управление и государственный менеджмент – это не синонимы[2].

Если инструкция (установление) учреждена государством (сверху) в установленном конституционно-правовом (юридическом) порядке в целях осуществления функций государства, а ее определяющим субъектом являются государство, его органы, структуры и должностные лица, то речь идет о государственном управлении.

Если инструкция утверждена самим обществом (снизу) на основе прямого волеизъявления населения, в установленном конституционно-правовом порядке в целях самоорганизации, саморегулирования общественных процессов и отношений, самостоятельного решения местных дел, а ее определяющим субъектом являются органы местного самоуправления, то речь идет о муниципальном самоуправлении либо общественном управлении.

Если инструкция (установление) учреждена частным образом в целях частного предпринимательства и хозяйственной деятельности, образована в установленном юридическом порядке, т. е. ее определяющий субъект – собственник, хозяин дела, предприниматель, то речь идет о менеджменте.

Н.И. Глазунова объясняет свою методологическую позицию о несовпадении государственного управления и государственного менеджмента так: несовпадение определяется, прежде всего, установочными (целевыми) приоритетами. Менеджмент как составляющая рыночной экономики ориентирован на прибыль, рентабельность, выгоду. Государственное управление ориентировано на реализацию общенациональных, социальных интересов, потребностей, прав – здесь не существует прямой связи между коммерческим успехом и качеством предоставляемых обществу услуг[3].

Менеджмент основан на частных инвестициях, индивидуальных вкладах и на продаже услуг, а государственное управление – на бюджетном распределении национальных доходов и средств и на налогообложении.

В России происходит постепенный переход от традиционной административной модели управления, в которой центральным элементом было следование инструкциям, к новой модели менеджмента, где основным системообразующим элементом становится ориентация на достижение результата. При этом, правда, оказывается необходимым сочетать позитивный зарубежный опыт и отечественную специфику.

Г.Л. Купряшин впервые в нашей стране представил менеджмент как современную модель модернизации государственного управления, ориентированную на усиление стратегического планирования, повышение эффективности и качества государственной деятельности[4]. В современных демократических государствах на протяжении последних десятилетий идет административная реформа, целью которой является трансформация философии и культуры государственного управления в соответствии с культурой бизнеса. Речь идет о внедрении в госсектор духа предприимчивости, инициативы, заботы о клиенте в противовес старой бюрократической культуре управления.

1.2. Методологические подходы к изучению системы государственного управления