Кто и как управляет регионами России. Система управления и административная устойчивость власти российских регионов

При общей унификации типов административно-территориальных единиц имелись различия по формальной структуре органов управления для разных типов регионов (уже упомянуто, что если в иных регионах формальными органами власти являлись областные советы народных депутатов, которые формировали исполнительные комитеты (исполкомы), то в республиках в составе РСФСР (тогда автономные республики, или АССР) представительные органы власти именовались Верховными Советами, которые имели свои Президиумы во главе с их председателями (де-юре председатель Президиума Верховного АССР был высшим должностным лицом региона, хотя фактически как руководитель региона выступал в первую очередь первый секретарь обкома партии), а исполнительные органы власти – назначаемыми Верховными Советами республиканскими Советами Министров. Таким образом, по уровню реального влияния председатель Президиума Верховного Совета АССР был лишь третьим в региональной иерархии (после первого секретаря и председателя совмина). Также депутатами Верховных Советов АССР избирался Председатель Верховного Совета, однако он не имел никаких даже номинальных властных полномочий и выполнял исключительно технические функции. В отличие от автономных республик, ни президиумов, ни председателей у областных, краевых, окружных, городских (в городах республиканского подчинения) советов не было, избирались лишь председатели сессий Советов[2]. Сами эти советы конституционно наделялись статусом местных (а не высших) органов государственной власти.

Различия в механизмах регионального управления касались скорее не формальной системы политических и государственных институтов, а конкретных практик, на которые свои определенные особенности накладывали этнические, исторические, социально-экономические, культурные и иные факторы. Также этнический состав населения территории учитывался при подборе этнического состава высшего партийного и советского руководства региона (таким образом негласно соблюдался этнический баланс), даже в годы советской власти и общенародной собственности на средства производства существовали территории (части регионов), где реальная власть была не у формальных партийных и советских органов, а у местных подразделений тех или иных союзных министерств, имевших прямой выход на Москву. В частности, это касалось многих расположенных в регионах предприятий союзного значения. В результате данная унификация не была полной. Показательно, что, хотя советские органы в Ленинграде и Ленинградской области были разные, но обком партии в Ленинграде и Ленинградской области был общий. В Москве и Московской области при этом действовали разные горком и обком КПСС.

Юридически политическая реформа управления страной и регионами началась в 1988 году в преддверии окончания в 1989-м срока полномочий союзных органов власти (Верховного Совета СССР). Для подготовки реформы в конце июня – начале июля 1988 года руководством КПСС была созвана XIX Всесоюзная партийная конференция. ЦК КПСС подготовил к конференции Тезисы, в которых были намечены основные положения предлагаемой реформы. Эти тезисы были заранее опубликованы, и в обществе началось их обсуждение еще до конференции.

Основные положения реформы были сформулированы в резолюции XIX партийной конференции «О демократизации советского общества и реформе политической системы»[3], которая была принята практически единогласно (двое воздержались). Согласно данной резолюции, провозглашался курс на фактическую передачу власти от партийных органов советским: «восстановление руководящего положения выборных органов по отношению к исполнительным и их аппарату. Политика партии – экономическая, социальная, национальная – должна проводиться прежде всего через органы народного представительства». Заявлено о необходимости обновить саму организацию работы Советов: расширить круг вопросов, решаемых исключительно на сессиях; предусмотреть периодическое освобождение депутатов от служебных и производственных обязанностей для работы в Совете, постоянных комиссиях и избирательных округах, исходить из того, что каждый Совет в рамках закона имеет полную возможность выбора форм и методов своей деятельности с учетом местных условий. При формировании исполкомов, назначении и утверждении руководителей отделов, управлений, служб исполкомов должны стать правилом выдвижение нескольких кандидатур, тайное голосование, проведение конкурсов.