Хозяин земли русской? Самодержавие и бюрократия в эпоху модерна

Земцы шли на диалог с Плеве, но при этом рассчитывали сыграть на противоречиях, имевших место среди бюрократии. В начале 1903 г. среди них упорно ходили слухи, что Витте в своем противоборстве с Плеве искал поддержку со стороны представителей органов местного самоуправления. Так, в письме от 19 января 1903 г. Челноков сообщал Шипову о задуманных Витте серьезнейших преобразованиях, направленных на поддержку земства: «Суть его (проекта Витте. – К. С.) вот в чем: инспекция (дорожная. – К. С.) уничтожается, все дороги переходят к земству, в Петербурге учреждается совет по дорожным делам с участием представителей земства, поставленный совершенно самостоятельно. Земству передаются огромные денежные средства…»

Плеве же продолжал собирать земцев, консультироваться с ними по самым разным вопросам. 8 апреля 1903 г. он принимал делегацию предводителей и депутатов дворянства. Министр их опрашивал о перспективах создания в России мелкой земской единицы, о взаимодействии земцев с земскими служащими, т. н. «третьим элементом».

В начале августа 1903 г. земцы собрались в Петербурге, чтобы обсудить проект дорожной реформы, разработанный уже Министерством внутренних дел. Он был значительно менее благоприятен для органов самоуправления, чем тот, что вроде бы был подготовлен Витте. Совещание было созвано Плеве, который обещал пойти земцам на уступки и в этом обсуждаемом вопросе. Министр всячески демонстрировал свою готовность к диалогу, при этом строго оставаясь в сфере управления, но не политики.

Управление же должно было стать более эффективным, что снимало бы остроту многих социальных вопросов. Это, в свою очередь, должно было привести к упрочению политического режима – так казалось Плеве в дни его министерства. В том числе и в этой связи он задумывался о реформе местного управления. Плеве планировал ее выстроить в соответствии с французским образцом, подразумевавшим тесную связь местной администрации с органами самоуправления. В Министерстве внутренних дел обдумывался вопрос преобразования губернской администрации, учреждения полноценной власти на уровне уезда и создания мелкой земской единицы, в качестве которой Плеве рассматривал приход. Он командировал своих сотрудников в западноевропейские страны для изучения постановки там местного управления.

При этом министр поставил вопрос о децентрализации власти, передаче максимальных полномочий губернаторам. То, что можно было предоставить им без санкции Государственного совета, они получили согласно Высочайшему повелению 10 декабря 1903 г. Остальное было отдано на обсуждение специальной комиссии Государственного совета под председательством С. Ф. Платонова[26]. Ее решения были утверждены императором 19 апреля 1904 г. Сам Николай II в письме великому князю Сергею Александровичу от 30 апреля 1904 г. интерпретировал эту реформу так: «По моему приказанию министр внутренних дел представит проект губернской реформы в связи с децентрализацией, то есть переходом решения множества дел из столицы на места. При этом предполагается облечь генерал-губернаторов и губернаторов теми же правами и постоянно, какие на них возлагаются при периодическом введении усиленной охраны в той или другой местности России, всякий раз через Комитет министров. Полагаю, что ты согласишься со мною в том, что новый порядок будет правильнее и яснее прежнего и не будет подвергаться постоянным обсуждениям в Комитете министров». По оценке В. И. Гурко, эти постановления, уменьшившие объем канцелярской переписки и отчасти ускорившие принятие решений, все же едва ли предоставили большую свободу действий местной администрации. Тем не менее за годы министерства Плеве были действительно даны новые полномочия губернаторам. Так, им были подчинены жандармские управления и местная фабричная инспекция.

Плеве готовил реформу и собственного министерства. Он планировал объединить некоторые из департаментов своего ведомства и превратить их в главные управления, во главе которых стояли бы начальники, во многом независимые даже от министра. В частности, им следовало предоставить право самостоятельно вносить законопроекты на обсуждение Государственного совета и защищать их в столь высоком собрании. Плеве задумывал создать в рамках своего ведомства особый Департамент труда, который сосредоточил бы в своих руках решение рабочего вопроса. Именно это новое учреждение должно было «расширить права рабочих и удовлетворить многие их требования». В 1903 г. известный экономист И. И. Янжул по просьбе Плеве подготовил проект государственных экзаменов для чинов Министерства внутренних дел. Его реализация должна была способствовать повышению образовательного уровня сотрудников ведомства[27].