Хозяин земли русской? Самодержавие и бюрократия в эпоху модерна

Правительствующий Сенат был «тихой пристанью», где находили спокойное место службы преимущественно немолодые люди, часто обладавшие весьма высоким уровнем юридической квалификации и практически лишенные всякой надежды получить новое назначение. Это отчасти гарантировало их определенную независимость. Как вспоминал сенатор А. Г. Кильштейн, «лично мне известны случаи, когда попытки „сфер“ влиять на решение… не только не имели успеха, но грозили погубить даже правое дело. Поэтому, исправляя часто и подолгу обязанности обер-прокурора, я заявлял категорически всяким искателям и посредникам, что требуемый или просимый „нажим“, если и мог бы иметь какой-либо результат, то лишь обратный». По свидетельству Н. Н. Покровского, «несмотря на то что Сенат очень стеснен процедурой разбора жалоб на министерства, тем не менее в народе сложилось убеждение, что только через Сенат можно добиться своих прав».

Действительно, Сенат пользовался своего рода популярностью в глазах общественности. Этому не мешало даже то обстоятельство, что состав старейшего государственного учреждения постоянно менялся, а его пополнение могло вызывать серьезные вопросы. Среди новых сенаторов значительную часть составляли министерские креатуры и отставные губернаторы, которые едва ли могли принести большую пользу делу. Но все же тон в Сенате задавали не они, а их более авторитетные коллеги, которые подчас могли преподнести министру неожиданный «сюрприз».

В коридорах Государственной канцелярии и самые могущественные руководители ведомств были беспомощны. Зная это, они искали обходные пути. Так регулярно поступал министр внутренних дел граф Н. П. Игнатьев, рассчитывая на поддержку Комитета министров. Однако в ряде случаев эти надежды были напрасными. Председатель Комитета министров М. Х. Рейтерн не собирался даже ставить на обсуждение некоторые из игнатьевских инициатив. Несмотря на настойчивость министра внутренних дел, Рейтерн планировал передать их в Государственный совет. Казалось бы, существовал и более простой путь обойти высшее законосовещательное учреждение империи. Следовало лишь обратиться к императору за высочайшим повелением. Именно добившись утверждения собственного доклада, Игнатьев надеялся упразднить генерал-губернаторство Западной Сибири. Однако этот простой и скорый путь оказался закрытым. Против него восстал как раз Сенат, так как, согласно действовавшему законодательству, нельзя было упразднять имевшиеся законы императорской волей.

Этот случай – исключение из правил. Было бы неверным представлять Сенат сборищем оппозиционеров, регулярно ставивших палки в колеса правительству. Тем не менее такое исключение само по себе очень красноречиво и многое говорит о государственной жизни того времени. Механика законотворчества была непростой. В процессе подготовки решений пересекались различные ведомства, корпорации, интересы. Любая стадия разработки законопроекта могла стать проблемной для его авторов. В «канцелярской засаде» могло оказаться самое неожиданное учреждение, от которого никто не ждал подвоха.

Законодательная экспертиза

Усложнявшаяся государственная жизнь требовала специальных знаний, которыми обладали немногие. Эффективный законотворческий механизм должен был предусматривать пути мобилизации редких специалистов, способных оценить внесенные проекты. Обычно при обсуждении законопроектов в департаментах Государственного совета в качестве экспертов приглашались чиновники, участвовавшие в разработке министерских инициатив. Общественные деятели присутствовали на этих заседаниях реже, но в ряде случаев приглашали и их. В 1886 г. при обсуждении вопроса о чиншевом праве в Петербург были вызваны губернаторы и предводители дворянства. Они выступали в качестве экспертов. Сперва Д. А. Толстой сопротивлялся такому приглашению и по итогам обсуждения с долей ехидства спрашивал А. А. Половцова: «Довольны ли вы театральным представлением, которое устроили?» По мнению же государственного секретаря, результат был в высшей степени позитивным. Чрезвычайно сложный вопрос был успешно разрешен, не вызвав возмущения на местах. Когда в 1887 г. состоялось обсуждение проекта МВД о земских начальниках, ситуация повторилась. В качестве экспертов были приглашены нескольких губернаторов и предводителей дворянства. А. А. Половцову было очевидно, что подобный вопрос нельзя было разрешать чисто канцелярским порядком. В феврале 1888 г. в Петербург на обсуждение вопроса о реформе полиции в Остзейских губерниях были вызваны прибалтийские губернаторы и предводители дворянства, которые дружно выступили против проекта МВД.