Эксперт № 03 (2014)

Необходимость децентрализации и передачи части полномочий из центра в регионы понимают и на федеральном уровне. Под эту задачу в 2009 году была создана комиссия Козака — Хлопонина, но сделать она почти ничего не смогла. Федеральные ведомства не хотят сокращать свои полномочия и штат сотрудников территориальных органов, а регионы не спешат брать себе дополнительные полномочия, понимая, что федеральный центр непременно надует: полномочие передаст, а объем дополнительного финансирования на его реализацию урежет. Именно так произошло в 2007 году с передачей регионам полномочий по охране лесов. А в 2010 году были пожары… Пока средства на исполнение федеральных полномочий выделяются в виде субвенций из федерального бюджета, региону ни холодно ни жарко, сколько их перечислили… А если полномочие станет региональным, придется самим индексировать расходы, сокращать число чиновников и т. д. — к чему эти дополнительные хлопоты?

Новый колониализм

Для более развитых регионов основные источники доходов бюджета — налог на прибыль и НДФЛ. Налог на прибыль платит в основном крупный бизнес, и от его политики во многом зависит финансовое положение региона. Ситуация ухудшается, доля налога на прибыль в доходах консолидированных бюджетов регионов снизилась за 2008–2013 годы с 28 до 22%. Помимо экономических проблем есть и другие причины.

С 2013 года вступил в силу закон о налогообложении консолидированных бизнес-групп (холдингов). Он подрубил доходы бюджетов развитых регионов. Крупный бизнес получил право интегрировать прибыль и убытки предприятий, размещенных в разных регионах. В результате в регионах, где находятся успешные предприятия крупных российских компаний, поступления налога на прибыль сократились. Выгоды для крупного бизнеса обернулись убытками для региональных бюджетов.

Кроме того, федеральные власти стимулируют инвестиции крупного сырьевого бизнеса, контролируемого государством, в новые регионы добычи ресурсов. «Роснефть» получила льготы по федеральному налогу (НДПИ) для развития нефтедобычи в Восточной Сибири. Но помимо этого компании предоставлены льготы и по основным налогам, поступающим в бюджет региона. Российские власти намерены также поддерживать развитие перерабатывающих отраслей на Дальнем Востоке и в Восточной Сибири. Но почему-то пакет льгот, обнародованный федеральным центром, включает в себя в основном льготы по региональным налогам (на прибыль, имущество, земельный налог).

В результате регионы не получают ничего даже от масштабного роста добычи нефти на своей территории. Например, в Красноярском крае объем добычи «Роснефти» вырос за несколько лет почти с нуля до 18 млн тонн, а поступления налогов от этой деятельности составляют в год миллиарда два рублей, что неощутимо для бюджета. При этом объем поступлений налога на прибыль в крае за 2010–2012 годы сократился с 70,5 до 52,5 млрд рублей, а за 2013 год не дотянет и до 40 миллиардов. «Роснефть» богатеет, расширяя добычу нефти и ее продажи в Китай, а регион хиреет. В Якутии, где тоже быстро растет добыча углеводородов, таких преференций у добывающих компаний нет, и поступления налога на прибыль за 2009–2012 годы выросли в три с половиной раза — с 8 до 27 млрд рублей. Традиция вывоза прибыли заложена давно, «Русал» с 1990-х годов использует толлинговые схемы, позволяющие минимизировать налоговые платежи в бюджеты Красноярского края, Хакасии и Иркутской области.

Теперь приходится говорить о набирающей силу колониальной политике госкомпаний, получивших возможность минимизировать издержки в регионах нового освоения для наращивания объемов производства и вывоза прибыли. Конкурентные преимущества обеспеченности природными ресурсами использовать надо, но сырьевая экономика не создает значительного числа новых рабочих мест, основной результат ее развития для региона — рост налоговых доходов. Если этого не происходит длительное время, политику компаний можно считать колониальной. Участие нефтяного бизнеса в финансировании Сибирского федерального университета дело хорошее, но не вместо выплаты налогов.

Льготы для привлечения инвестиций в обрабатывающие и сервисные отрасли восточных регионов более понятны, в этих секторах создается больше рабочих мест и с них платятся налоги. Но и в этом случае нужно обсуждать и длительность, и масштабы льгот по региональным налогам. Однако честнее было бы разделить ношу между центром и регионами, а не пытаться быть добрым за чужой счет.

Коридор возможностей

Дискуссии о лучших моделях федерализма, в том числе в сфере межбюджетных отношений, ведутся давно, но общего вектора нет, каждая страна ищет свой путь. В США преобладает конкурентный федерализм: власти штатов имеют право самостоятельно осуществлять расходы и устанавливать собственные налоги, каждый вид собираемых налогов «приписан» к определенному уровню (федеральный бюджет, бюджет штата или местные бюджеты), масштабы межбюджетного перераспределения невелики.