Эксперт № 03 (2014)

В соответствии с Бюджетным кодексом любое расходное решение федеральных властей в части полномочий региона должно обеспечиваться соответствующим объемом трансфертов. Однако и в 2012, и в 2013 годах перечисления из федерального бюджета только частично компенсировали возросшие расходы регионов на повышение заработной платы бюджетникам. Федеральные власти фактически подталкивали регионы к оптимизации количества бюджетных учреждений и числа занятых в них. Сделать это непросто, процесс управленчески небыстрый и политически небезопасный из-за неизбежного ухудшения территориальной доступности социальных услуг для населения.

Превышение расходов над доходами привело к дефициту бюджетов большинства регионов. Формально этой проблемы нет: по данным Федерального казначейства, суммарный профицит за январь — октябрь 2013 года составил 86 млрд рублей (1,3% всех доходов консолидированных бюджетов регионов). Но этот профицит обеспечен Москвой (профицит 70 млрд рублей), Московской областью и Санкт-Петербургом (54–55 млрд рублей) и в значительно меньших объемах Татарстаном, Сахалинской, Ленинградской областями и Чечней (7–13 млрд рублей). Бюджеты 60% субъектов федерации дефицитны. Хуже всего соотношение дефицита и доходов бюджета в Чукотском АО (85%), Новгородской области, республиках Хакасия и Карелия (19–21%).

Для покрытия разрыва между доходами и расходами пришлось залезать в долги. Суммарный долг регионов и муниципалитетов на 1 декабря 2013 года достиг 1,74 трлн рублей, что эквивалентно 27% собственных доходов консолидированных бюджетов регионов за 2012 год, и продолжает расти. Более чем в 60% регионов соотношение долга и собственных доходов консолидированного бюджета хуже среднероссийского, в трети регионов оно выше 50% собственных доходов, максимальная долговая нагрузка — в Республике Мордовия и Чукотском АО. В этих субъектах она в 1,2–1,4 раза выше собственных бюджетных доходов.

Рассмотрение регионов в системе координат «дефицит — долг» позволяет выделить группу примерно из двух дюжин субъектов федерации с наиболее тяжелой финансовой ситуацией (см. график 1).

Дальше будет только хуже. По расчетам рейтингового агентства Standard & Poor’s, для выполнения указов президента регионам потребуется около 1,7 трлн рублей в 2013–2015 годах и по 1 трлн рублей ежегодно в 2016–2018 годах. Бюджетные кредиты регионам увеличены в 2013 году с запланированных 75 млрд до 160 млрд рублей (данные Standard & Poor’s), но этого будет недостаточно. Как обычно, решения наверху будут приниматься в индивидуальном режиме. Федеральные власти позволили Татарстану и Краснодарскому краю, назвав их инвестиционно активными регионами, пролонгировать уже взятые бюджетные кредиты на двадцать лет по минимальной ставке 0,5% годовых, то есть практически их списали. Другие регионы будут просить о том же, хотя у них нет индульгенции в виде Универсиады и Олимпиады.

Возможности заимствований на внешнем рынке для регионов резко ограничены, критериям Минфина для допуска на этот рынок соответствует только Москва. Заимствования на внутреннем рынке дороги, хотя госбанкам могут сверху посоветовать дать кредиты регионам, а потом их реструктурировать.

Стабильность бюджетной системы снижается, а роль ручного управления растет. Межбюджетные отношения четко показывают отсутствие в России федерализма как формализованного механизма согласования интересов центра и регионов. Дестабилизация бюджетов регионов в 2013 году обусловлена и тем, что федеральный центр сбрасывает на них основные расходные обязательства в социальной сфере. В январе — октябре 2013 года суммарные социальные расходы (образование, здравоохранение, социальная политика, культура, физкультура и спорт) составили 63,5% всех расходов консолидированных бюджетов регионов, а в четверти субъектов РФ — 70–73%. Большинство регионов не в состоянии инвестировать в развитие инфраструктуры для повышения инвестиционной привлекательности, им бы только выжить. И это проблема не только менее развитых регионов, доля социальных расходов превысила 70% в Пермском крае, Свердловской, Челябинской, Иркутской и Московской областях.

Чудеса непрозрачности

Как мы дошли до жизни такой? Поначалу реформы в межбюджетной сфере были рациональными. В конце 1990-х появилась дотация на выравнивание бюджетной обеспеченности, рассчитываемая по формуле и поэтому более прозрачная. Ее доля в общем объеме трансфертов вплоть до середины 2000-х была не ниже половины всех трансфертов регионам, но к 2008 году сократилась до четверти (см. таблицу). А ведь дотации — самый комфортный для регионов инструмент поддержки, их использование не регламентируется сверху.

Таблица:

Структура основных безвозмездных поступлений (трансфертов) регионам (%)