Актуальные проблемы Европы №4 / 2016

Миграционная политика занимает первую строчку политической повестки дня в Евросоюзе и государствах-членах. Разработан целый ряд инициатив, которые беспрерывно обсуждаются в рамках различных встреч, конференций, внеочередных саммитов глав государств и правительств с привлечением стран исхода мигрантов, но редко дают конкретный результат и побуждают к успешным практическим действиям. Все происходящее очень трудно понять рядовому гражданину Евросоюза, который испытывает непосредственно все тяготы миграционного кризиса. Все большую актуальность приобретает вопрос – в состоянии ли Европейский союз нести ответственность перед своими гражданами на основе декларируемых фундаментальных принципов?

«Европейская повестка дня по миграции» – программный документ Комиссии ЕС

В мае 2015 г. Комиссия выступила с «Европейской повесткой дня по миграции» [Communication.., 2015 a], политическим программным документом, который содержал приоритетные задачи, стоящие перед Евросоюзом в сфере регулирования миграционных потоков, предоставления убежища и защиты внешней границы. Примечательно, что на пресс-конференции программу озвучили первый вице-председатель Комиссии Франц Тиммерманс, Высокий представитель по иностранным делам и политике безопасности, вице-председатель Комиссии Федерика Могерини и лишь третьим был член Комиссии, непосредственно курирующий вопросы миграции, Димитрос Аврамопулос. Данная последовательность выступавших продемонстрировала намерение руководства ЕС привлечь к урегулированию кризиса как инструменты непосредственно миграционной политики, так и внешнеполитические средства, т.е. дать «всеобъемлющий ответ» кризису. Удалось ли осуществить замысел?

В качестве ответа на увеличивающийся приток ищущих убежище к юго-восточным рубежам ЕС в «Повестке дня» намечены краткосрочные предложения:

1) разработать временный чрезвычайный механизм расселения ищущих убежище по всем государствам-членам на основе нескольких критериев, а впоследствии представить законодательство для учреждения постоянной системы такого распределения;

2) расселить по странам ЕС 20 тыс. беженцев из лагерей ООН, находящихся за пределами ЕС: в Турции, Иордании и Ливане, для чего выделить 50 млн евро на 2015–2016 гг.;

3) утроить бюджет и возможности агентства ФРОНТЕКС, отвечающего за координацию охраны границы ЕС, для проведения поисково-спасательных операций «Тритон» и «Посейдон» в Средиземном море;

4) выделить 60 млн евро государствам-членам, расположенным на южной границе ЕС, для обустройства регистрационных центров, где при содействии ФРОНТЕКС, Европола и Европейского бюро поддержки ищущих убежище (ЕБПУ) власти принимающей страны будут регистрировать претендентов и снимать их отпечатки пальцев для идентификации и занесения в дактилоскопическую информационную систему;

5) усилить совместную операцию Европола и Европейского полицейского колледжа (CEPOL) по сбору информации о контрабанде людей в Средиземноморье;

6) провести в рамках Общей политики безопасности и обороны (ОПБО) операцию с целью разрушения сетей и «бизнес-модели» контрабандистов, для чего следует найти, захватить и разрушить суда, которые они используют.

В дополнение к этим краткосрочным мерам в «Повестке дня» содержались предложения на более длительный срок:

1) противодействие нелегальной миграции;

2) охрана границ и спасение терпящих бедствие в Средиземном море;

3) укрепление общей политики предоставления убежища – реформа существующей системы;

4) совершенствование интеграции легальных мигрантов; в частности пересмотр положений директивы о «голубой карте» для привлечения высококвалифицированных мигрантов.

«Европейскую повестку дня» с энтузиазмом поддержал Европарламент, а также главы государств и правительств, которые на саммите в июне 2015 г. заявили о необходимости «всеобъемлющего и систематического подхода» к урегулированию кризиса. Такой подход, в частности, включал дипломатические усилия Высокого представителя Могерини и внешнеполитической службы в поддержку деятельности ООН по формированию правительства в Ливии, в оказании давления на Турцию, западнобалканские страны, государства Африки, с тем чтобы побудить их к более тесному сотрудничеству по искоренению причин массовой нелегальной миграции [European Council.., 2015].

Правовые и политические инструменты

Одно из центральных и самых противоречивых предложений «Повестки дня» – учреждение временной системы расселения ищущих убежище по государствам – членам ЕС. Смысл внедрения этого механизма – во временном отступлении от принципов Дублинского регламента, который определяет, что первая из стран ЕС, куда ищущий убежище попадает, несет ответственность за рассмотрение его ходатайства. В соответствии с новой системой предполагалось ввести иную модель распределения на основе определенных критериев: ВВП страны, численности населения, уровня безработицы, а также количества уже принятых ходатайств об убежище.