Если в ноябре 1941 года немецкие части на Восточном фронте испытывали недостаток в 340 тысячах человек, то после успешного советского контрнаступления под Москвой «кадровый дефицит» составлял уже 625 тысяч человек. Высокие потери, которые были запланированы командованием Вермахта только на первые летние месяцы «восточной кампании», удалось как-то компенсировать лишь к весне 1942 года. Но полностью укомплектовать армию не удалось ни при помощи «акций прочесывания», ни при помощи внедрения в январе 1942 года института штабных помощниц, ни при помощи других мероприятий. Большая часть немецких поражений сопровождалась массовыми обморожениями, так как Вермахт в рамках стратегии молниеносной войны не был подготовлен к ведению боевых действий в условиях суровой зимы. Наконец, руководство Вермахта оказалось вынужденным начать мобилизацию молодежи 1923 года рождения, хотя это планировалось сделать только год спустя. В аналитической записке «Боеспособность Вермахта в начале 1942 года», подготовленной в июне 1942 года для Генерального штаба, сообщалось следующее: «Без мобилизации молодежи 1923 года рождения не имеется никакой возможности компенсировать непредвиденные высокие потери, понесенные в ходе летней кампании».
В этой ситуации пришлось изменять систему исполнения наказаний, существовавшую ранее в Вермахте, и призывать в армию тех, кто еще недавно считался «недостойным военной службы». 2 апреля 1942 года Адольф Гитлер отдал приказ: «Система исполнения наказаний в условиях ведения войны тотчас должна адаптироваться к обстановке на фронтах. Это должно касаться мероприятий, которые среди прочих оказались эффективными. Искупление вины впредь должно широко использоваться на Восточном фронте… Впрочем, некоторые из осужденных в будущем не могут, по крайней мере, не сразу, попасть в состав сражающихся регулярных частей. Стимулом должно стать ужесточение порядка и дифференциация отбывания наказаний для элементов, которые хотят посредством наказаний покинуть фронт. С этой целью сразу же нужно выявить арестантов, которых надо направить в прифронтовую зону, по возможности, в зону боевых действий, дабы они выполняли тяжелую работу в самых опасных для жизни условиях».
Для реализации этого приказа поначалу было создано три полевых арестантских подразделения (ФГА). Их формирование согласно приказу Верховного командования Вермахта от 14 апреля 1942 года проходило в военных тюрьмах: Глац, Гермерсхайм и Анклам. Первое время в них числилось около 200 человек. Примечательно, что специально отобранные арестанты подвозились из множества тюрем и лагерей, в том числе форта Торгау, Брухзаля, Фрайбурга, Грауденца и т. д. Для подбора подходящих кандидатур была подготовлена инструкция, в которой говорилось:
«Для отбытия наказания в полевые арестантские подразделения (ФГА) принимаются в расчет: заключенные вермахта, категории kv, gvF, gvH (соответственно годные к строевой службе, к полевым условиям, к службе в гарнизоне) за исключением тех, кто под мнимой маской искупления вины попытается избежать исполнения наказания — а именно симулянты, дезертиры, неоднократно самовольно оставлявшие часть, осужденные за подрыв боеспособности». На особом негативном учете стояли те, кто уже неоднократно наказывался за побеги. В июне 1942 году круг потенциальных служащих пополнился теми, кто имел сроки заключения не более трех месяцев. Службу в полевых арестантских подразделениях должны были нести те, чье «искупление вины на фронте» казалось командованию невозможным или несвоевременным.
Одновременно с появлением полевых арестантских подразделений создавались полевые штрафные лагеря.
Уже 13 апреля 1942 года в тюрьму Вермахта в форте Торгау пришел приказ формировать штрафные полевые лагеря (ФСЛ) I и II, которые предназначались для немецких военнослужащих в Северной Норвегии и Лапландии. Во всех тюрьмах Вермахта должна была провестись очередная «инвентаризация». Направляться в лагеря должны были все, кроме тех, кому за хорошее поведение было предусмотрено послабление и перевод в действующую часть, и их противоположность то есть те, кто направлялся в концентрационный лагерь (передавался в руки полиции). Соответственно каждый из лагерей должен был состоять из 600 арестантов. Охрана и вахтенный персонал в каждом лагере должны были насчитывать где-то по 285 человек. Так что количественное соотношение «надзирателей» и арестантов составляло где-то 1:2.