Портсмутский мир, давший передышку самодержавию, значительно упрочил влияние Витте. Один из сановников сообщал: "Забавно видеть смятение разных здешних сфер по случаю скорого возвращения "Иуды", увенчанного лаврами миротворца. Его менее, чем когда-либо любят и более, чем когда-либо, опасаются, и в настоящую минуту придумываются и обсуждаются всякие меры к его "обезвреживанию". Витте любил повторять: "Не будь неограниченного самодержавия, не было бы Российской Великой империи" и утверждал, что демократические формы неприемлемы для России в силу ее разноязычности и разноплеменности. Но как прагматик он понимал, что при сложившихся обстоятельствах самодержавие должно уступить. Вернувшись из-за границы, Витте занялся разработкой программы реформ, заказав, по своему обыкновению, материалы сразу нескольким исполнителям, причем не юристам, а журналистам. Сотрудник консервативного "Нового времени" М. О. Меньшиков не мудрствуя лукаво взял в библиотеке брошюру приват-доцента Ф. Ф. Кокошкина о европейских конституциях и в один вечер набросал для Витте план коренного преобразования России. Другой журналист И. И. Колышко вспоминал, что Витте дал ему точные инструкции: "Напишите два доклада: для царя и для публики. У царя надо отшибить страх от конституции. Но осторожно обводите его, как пугливого коня возле куста. Ну, а для публики - чтобы всем было ясно, что конституцию я дам, но не сразу. Постепенно. Поняли?"10
9 октября 1905 г. Витте представил Николаю II записку, в которой указывалось на опасность революционного развития событий: " Русский бунт, бессмысленный и беспощадный, все сметет, все повергнет в прах. Какой выйдет Россия из беспримерного испытания - ум отказывается себе представить; ужасы русского бунта могут превзойти все то, что было в истории".11 Витте видел выход в немедленных реформах сверху, подчеркивая, что естественное развитие неизбежно приведет Россию к конституционному устройству. Он цинично поучал Николая II: "Прежде всего постарайтесь водворить в лагере противника смуту. Бросьте кость, которая все пасти, на Вас направленные, направит на себя". Царь согласился с этими аргументами и предложил подготовить соответствующий манифест.
Поскольку в традициях российской власти было оттягивать преобразования до последнего, обстановка в столице была накалена до предела и при дворе уже обсуждался вопрос об эвакуации царской семьи на немецком крейсере. Манифест готовился в условиях цейтнота, в глубокой тайне и типично бюрократическими методами. К работе не привлекли ни одного из общественных деятелей. Два помощника Витте - Н. И. Вуич и князь А. Д. Оболенский подготовили несколько вариантов манифеста. Николай II колебался до последней минуты, раздумывая над тем, пойти ли на уступки или усилить репрессии. Однако ни один из сановников не решился взять на себя ответственность за наведения порядка вооруженной рукой. Министр императорского двора В. Ф. Фредерикс с горечью подвел итог: "Все от диктаторства и власти уклоняются, боятся, все потеряли голову, поневоле приходится сдаваться графу Витте". Вечером 17 октября Николай II подписал манифест в редакции Витте. В своем дневнике он сделал запись: "После такого дня голова стала тяжелой и мысли путаться. Господи, помоги нам, усмири Россию!".
Манифест 17 октября, начинавшийся скорбными словами, "Смуты и волнения в столицах и во многих местностях Империи Нашей великою и тяжкою скорбью преисполняют сердце Наше", даровал верноподданным "незыблемые основы гражданской свободы на началах действительной неприкосновенности личности, свободы совести, слова, собраний и союзов". На правительство возлагалась обязанность "привлечь теперь же к участию в Думе, в мере возможности соответствующей краткости остающегося до созыва думы срока, те классы населения, которые ныне совсем лишены избирательных прав". Манифест также провозглашал: "Установить, как незыблемое правило, чтобы никакой закон не мог воспринять силу без одобрения Государственной думы и чтобы выборным от народа обеспечена была возможность действительного участия в надзоре за закономерностью действий поставленных от Нас властей".