Площадь и башня. Сети и власть от масонов до Facebook

Киссинджер пришел в Белый дом уже с ярко выраженной нетерпимостью – которую разделял с ним новый президент – к бюрократии. (Эта аллергия началась у него еще в армии, где он, не имея чина и звания, наслаждался ролью агента контрразведки, и возобновилась в Гарварде, где все время ему хотелось учреждать новые институты, а не находиться в подчинении у старших преподавателей и декана.) “Суть политики – в ее непредсказуемости; ее успех зависит от верности оценок, которые отчасти предположительны. Суть бюрократии – в поиске безопасности; ее успех – в исчислимости… Попытки осуществлять политику бюрократическим путем приводят к поиску исчислимости, что обычно делает ее заложницей событий”[981]. Все 1950-е и 1960-е годы Киссинджер сетовал на то, что каждого президента бюрократы очень часто “ставят перед свершившимися фактами, так что он может или утвердить, или немного изменить положение вещей, но, по существу, лишается возможности серьезно обдумать альтернативы”[982]. В своей статье 1966 года “Внутренняя структура и внешняя политика” (Domestic Structure and Foreign Policy) Киссинджер отмечал, что правительственная бюрократия “намеренно старается занизить значимость важных элементов проблемы до уровня средних показателей”. Это вызывает большие сложности, когда “ [бюрократия] не справляется с самым важным кругом вопросов, отмахиваясь от них как от рутины, или когда предписанный ею способ действия не приводит к решению проблемы”. В то же время просматривается и другая тенденция: межведомственные “бюрократические соревнования” становятся единственным средством формирования решений, или же различные бюрократические элементы заключают “друг с другом ряд пактов о ненападении и тем самым низводят человека, принимающего решения, до положения благожелательного конституционного монарха”. Большинство людей не понимают, писал Киссинджер, что президентские речи о внешней политике обычно нацелены на “урегулирование внутренних споров в Вашингтоне”[983]. Весной 1968 года, всего за несколько месяцев до того, как Киссинджеру предложили должность советника по национальной безопасности, он сделал немыслимо смелое заявление о том, что “никакой американской внешней политики не существует вообще”, а есть лишь “ряд шагов, которые привели к определенному результату”, при том, что он “мог вовсе не планироваться заранее”, хотя в нем “исследовательские и разведывательные организации, будь то иностранные или отечественные, пытаются усмотреть рациональность и последовательность… чего там нет в помине”. “Высший уровень, на каком люди еще способны мыслить” в правительственных ведомствах, утверждал Киссинджер, – это “средний эшелон бюрократии – уровень помощника министра и его ближайших советников… А уровнем выше всю энергию уже поглощает повседневная рабочая рутина”. В таких условиях “решения просто не вырабатываются, пока они не появляются в виде плода административной деятельности”[984].

Лучшей иллюстрацией правоты Киссинджера стал унизительный провал стратегии США во Вьетнаме. После нескольких поездок в Южный Вьетнам он написал: “Не существует никакой… политики в отношении Вьетнама – есть лишь ряд программ отдельных ведомств, занимающихся Вьетнамом. Эти программы иногда согласованы, а иногда нет – если между исполнительными органами имеется конфликт”. Здесь выделялись три проблемы. Во-первых, система работала только тогда, когда имелись два противодействующих ведомства, подходившие к вопросу с разных сторон; если же работу поручали одной маленькой, усердной, но лишенной всякой оппозиции группе, то все шло наперекосяк. Во-вторых, никто ничего не планировал, потому что на это не оставалось времени. (“Планирование подразумевает попытку угадать будущее и предусмотреть гипотетические ситуации. А все так заняты текущими ситуациями, что никому не хочется рассматривать еще и теоретические”.) В-третьих, люди, определяющие политический курс, страдали “врожденной неуверенностью”, потому что им недоставало опыта, какой был у их советников; поэтому они искали спасения в “административном единодушии”. Все это обернулось катастрофическими последствиями, когда США попытались путем переговоров положить конец конфликту с грозно непримиримым Северным Вьетнамом. У Вашингтона всегда оставался соблазн не принимать вообще никакого решения, а просто выжидать после начала переговоров, что предложит другая сторона.