Хозяин земли русской? Самодержавие и бюрократия в эпоху модерна

Функции высших правительственных учреждений не были четко определены в законодательстве. Многое зависело от традиций, которые не могли быть давними, а следовательно, авторитетными. В итоге распределение обязанностей между Комитетом министров и, например, Государственным советом часто было ситуативным, зависело от воли императора, министров, председателей этих коллегиальных учреждений. Вместе с тем Комитет министров как законосовещательный правительственный орган устраивал многих руководителей ведомств. Он давал шанс провести необходимые им решения помимо воли Государственного совета. Именно по этой причине через Комитет министров были проведены «Положение об усиленной и чрезвычайной охране 14 августа 1881 г.», «Временные правила о евреях 1882 г.». Об этой сфере деятельности данного учреждения специально написал в своих воспоминаниях С. Ю. Витте. По его словам, «Комитет представлял [собой] высшее административное учреждение, которое весьма мало служило к объединению правительства; в него вносилась масса административного хлама – все, что не было более или менее точно определено законами, а также важные законодательные акты, которые рисковали встретить систематическое и упорное сопротивление со стороны Государственного совета. Таким образом, через Комитет министров прошли все временные законы, ограничивающие права евреев, поляков, армян, иностранцев, различные полицейские меры обо всех возможных охранах, всякие опеки различным лицам, протежируемым свыше, коль скоро давались льготы вне закона, и т. п.»

У Комитета министров было и другое «тайное» предназначение. Он позволял руководителям ведомств уходить от личной ответственности. Ведь за решение, принятое коллегией министров, они не отвечали. Наконец, Комитет министров давал возможность главам ведомств вести торг. Он представлял собой своеобразную площадку для взаимных уступок.

Таким образом, «канцелярское», сугубо техническое учреждение обретало политическую силу. Опытные чиновники признавали большое значение Комитета министров и боялись его канцелярии. Э. Ю. Нольде, статс-секретарь Государственного совета, сказал другу своего сына И. И. Тхоржевскому: «А вам, юноша, очень советую – и, если хотите, помогу – причислиться, кроме университета, к канцелярии Комитета министров. Там вы увидите русское государственное право в его живом действии, в самом процессе его образования. Это будет для вас и как для ученого гораздо поучительнее любых книжных справок». Тхоржевский последовал этому совету и не пожалел. Его принял управляющий делами Комитета министров А. Н. Куломзин. Говорил с Тхоржевским довольно сухо, холодно: «Мое дело – предупредить вас, что никаких надежд на служебную карьеру здесь у вас быть не может. У меня причисленных к канцелярии хоть пруд пруди, хоть печи ими топи, а платных должностей почти нет». Куломзин поинтересовался специальностью молодого человека. Тот с гордостью ответил: «Русское государственное право». Реакция была неожиданной: «Ну что же… Юриспруденция, формальное право – это не так уж важно… Вот если бы вы занимались историей экономического развития России – это было бы куда нам нужнее, да и вам полезнее. А впрочем, у вас отличные рекомендации – и я согласен зачислить вас в сибирское отделение канцелярии».

Действительно, как это часто случалось в государственной жизни России, ключевую роль в работе Комитета министров играла его канцелярия. Она была немногочисленной по составу. Среди ее сотрудников выделяли «белую» и «черную кость». К «белой кости» относили начальников отделений и их помощников. Это были бюрократы с высшим образованием. К «черной» – экспедицию, сотрудники которой хорошим образованием обычно не отличались. Это были чиновники, которые переписывали бумаги, в том числе журналы Комитета (в рукописном виде они и шли на подпись к императору). В ряде случаев приходилось переписывать целые тома, причем каллиграфическим, как тогда говорили, «царским» почерком. Обладавшие им чиновники это делали всю жизнь, получая при этом новые чины и ордена. Со временем ввели печатание журналов. Тогда значение писцов уменьшилось и все же не сошло на нет. Многие документы все равно приходилось переписывать.

Высшая должность, на которую могли рассчитывать чиновники экспедиции, – ее руководитель, экспедитор, который отвечал за все делопроизводство в канцелярии. Это была должность V класса. Занимавшие ее представители со временем могли стать тайными советниками.