Хозяин земли русской? Самодержавие и бюрократия в эпоху модерна

Государственный совет – одно из старейших учреждений Российской империи. Оно было учреждено в 1801 г. и преобразовано в 1810 г. в высший законосовещательный орган страны. Государственный совет рассматривал внесенные министрами (конечно же, с санкции царя) и самим императором законопроекты. Правом собственной законодательной инициативы «высокое собрание» не обладало. К началу XX в. в Государственный совет входило 86 членов (в середине XIX в. таковых было вдвое меньше). Их всех назначал император. Он же мог лишить их этого статуса, что, правда, случалось чрезвычайно редко. Император же определял жалованье членов Государственного совета, которое не было установлено законом. Обычно оно колебалось от 10 до 15 тыс. рублей в год[12].

О положении Государственного совета много спорили в юридической литературе конца XIX – начала XX в. Как уже было сказано выше, Н. М. Коркунов поднимал его значение до поразительных высот. По его мысли, это учреждение даже больше, чем просто высшее законосовещательное учреждение страны. Оно было непременным участником законодательного процесса. Впрочем, были и другие точки зрения. Долгое время председательствовавший в Государственном совете великий князь Михаил Николаевич полагал, что главная задача российской «палаты лордов» – сдерживать произвол министров, готовых подменить самодержавие собственным произволом. Согласно этой позиции, Государственный совет лишь укреплял царскую власть, на которую покушались нечистоплотные чиновники. Сам царь не был вполне уверен, что всегда это было так. Александр III следующим образом определил обязанности «звездной палаты»: «Государственный совет есть ближайшее помогающее мне и правительству учреждение, а не противодействующее ему». В этих словах легко читалась претензия императора к высокопоставленным сановникам, которые препятствовали реализации правительственных инициатив. Тут же Александру III возразил Половцов: «Государственный совет есть высшее контролирующее деятельность министров учреждение, а потому оно бывает им неприятно…»

Эта дискуссия объяснялась тем, что место Государственного совета в ряду прочих высших учреждений Российской империи действительно было особым. Он был важнейшим звеном при обсуждении наиболее значимых законопроектов. Его статус никем не ставился под сомнение. Не случайно ряд высочайших повелений запрещал министрам докладывать по делам, обсуждавшимся в Государственном совете (правда, руководители ведомств часто игнорировали этот запрет). Члены Государственного совета обладали «полной свободой суждения» при рассмотрении законопроекта.

Столь значимая для судьбы страны и отдельных законов дискуссия становилась известной царю лишь из пересказа его сотрудников. Это положение казалось многим противоестественным: император практически не участвовал в наиболее значимой процедуре подготовки правовых актов. К. П. Победоносцев неоднократно предлагал Александру III возродить Совет министров, в работе которого непосредственное участие принимал сам император. Это учреждение должно было предварительно обсуждать законопроекты, вносившиеся в Государственный совет. Примечательно, что Победоносцеву даже не приходила в голову мысль, что Совет министров мог бы заменить собой Государственный совет. Александр III не соглашался со своим прежним наставником. Императора смущало то, что в ходе такого обсуждения стала бы известна его точка зрения, что впоследствии могло стеснить свободу дискуссии в кругу высших сановников империи.

В самодержавном государстве законы не всегда отличались детализированностью формулировок. Их трактовать можно было по-разному, тщетно пытаясь понять общий замысел законодателя. Так что вполне естественно, что тенденция к упрочению положения Государственного совета соседствовала с другой, прямо противоположной – к минимизации его роли в законодательном процессе. Это обусловливалось целой совокупностью причин. Во-первых, мифы так или иначе влияют на жизнь. Слова о неограниченной царской власти не могли стать поводом для дискуссий. Не было принято их оспаривать в «высших сферах». Попытки же Государственного совета отстаивать особую точку зрения, заведомо отличную от позиции государя, вызывали у последнего нескрываемое раздражение. Он усматривал в этом едва ли не конституционалистские устремления высших сановников. Во-вторых, Государственный совет не вызывал симпатий у большинства министров, которые видели в нем препятствие для осуществления своих планов. В-третьих, государственное здание России не было слишком упорядоченным. Сам император, правда, в редких (но весьма показательных) случаях нарушал привычный ход законотворческой работы. Так, в марте 1887 г. он посчитал вопрос о присоединении городов Ростова и Таганрога к области Войска Донского решенным. В соответствии с этим Государственному совету оставалось лишь определить путь к реализации этой частной, но значимой для многонаселенного края меры, а не обсуждать ее.