В 810 году канцлерам (или архивариусам —
куродо)была поручена обязанность собирать и сохранять секретные архивы и различные императорские указы, для того чтобы не утрачивать память о них. Из этой среды (куродо) назначались члены великого совета
дайдзёкаяна,и постепенно их власть крайне расширилась. В 820 году в каждую область были направлены представители правительства
(кебиисии
кагэюси),которым вменялось в обязанность принимать любые меры в соответствии с общими законами, в особенности в вопросах, связанных с деятельностью полиции и финансами.
В конце концов главной целью двора, недавно обосновавшегося в Хэйане, стала борьба за расширение пределов государства, озаренного императорским присутствием. Экспансия открыто проявляется с середины VII века (археологические свидетельства — могильные курганы на востоке страны) и завершается к середине IX века, когда императорские войска доходят до Муцу.
[14]Император создал регулярную армию, которая состояла из сыновей глав префектур, — так называемые отряды «солдат-земледельцев» (
тэндэй), которых отправляли на жительство в пограничные области империи и которые, в зависимости от обстоятельств, должны были держать в руках саблю или мотыгу. Они были обязаны служить в пограничных областях по крайней мере 60 дней в году. Многие из них пустили корни там, куда были отправлены на службу. Так появлялись «военные дома»
(бую),которые впоследствии стали играть важную роль. Их обязанностью было давать отпор варварам (эдзо),
[15]то есть жителям северных окраинных областей архипелага, которые находились чуть ли не на доисторической стадии развития и для которых воздействие со стороны континента все еще ограничивалось некоторыми изменениями в формах или декоре керамики. Император Камму возобновил завоевательную политику с 780 года, собрал многочисленную армию из сорока тысяч человек, во главе которой он поставил Саканоуэ-но Тамурамаро, получившего в 797 году титул «главнокомандующий против варваров» (
сэйи-тай-сёгун), титул, который с XIII столетия носили полководцы, наделенные всей полнотой военной и административной власти. Важная кампания Тамурамаро была завершена уже в царствование императора Сага (809–823), в кампанию Бунья-но Ватамаро. В 811 году северо-восток был полностью умиротворен.
В связи с Хоккайдо, природные и климатические условия которого значительно отличаются от условий на других островах, Япония осознала свое политическое единство, когда казалось, что за императорскими эдиктами, воспринимаемыми как добавление (
рёге-но-кан) к непререкаемым кодексам прошлого, утверждалась лишь иллюзия централизованного государства, построенного по китайскому образцу. На самом деле все значительно изменилось. Эпоха более не благоприятствовала (если она вообще когда-то была для этого благоприятной) жестким системам правления. Практические реалии и бурное развитие страны, стремившейся расширить свою территорию, противостояли жесткой структурированности, которой не могло быть и на континенте, то есть на территории и более обширной, и более заселенной, и гораздо раньше приобщившейся к культуре. Тяжесть страны болот, столь близко находившихся от небольшого, предельно утонченного двора Киото, гораздо более склонного к созерцательным играм, чем к совершенствованию управления, становилась все более весомой. В еще почти не освоенных провинциях на небольших равнинах, на земле, недавно распаханной под рисовые поля (
сикундэн), зарождалась автономная жизнь поместий.
Юридическое положение земель, оказавшееся на протяжении веков достаточно сложным, стало еще более неопределенным. Эпоха Хэйан, таким образом, столкнулась с поземельными структурами, которые сопротивлялись централизации. Кроме рисовых полей, распределенных по семьям в соответствии с количеством едоков (
кабундэн), теперь появились
сикундэн,первоначально предоставлявшиеся в пользование трем поколениям людей, поступивших на службу. Затем они передавались им в полную собственность. С этик земель мог взиматься налог, равный тому, которым облагались владения родственников императора и знати (
иден), а также земли, предназначенные в награду за преданность (
кёдэн) или высокие заслуги (
сидэн). Другие земли, площадь которых возрастала, пользовались налоговым иммунитетом, и контроль центральной власти ослабевал именно за этими землями. За пределами личных владений императорского дома и правительства (
тюкусидэн), весьма немногочисленных в начале эпохи Хэйан, но постепенно увеличивающихся, имелись владения синтоистских монастырей (
синдэн) и их храмов
(дзидэн).Эти земли дарились или передавались храмам верующими, которые тем самым вступали под покровительство монастырей. Самая большая опасность угрожала землям, предназначенным для вознаграждения должностных лиц, которые стремились превратить их в свою собственность.