«По свидетельству П. Д. Киселева, датированному 1856 годом, мысль о необходимости уничтожения крепостного права не покидала императора на протяжении всего царствования, а «шестидесятник» Н. В. Шелгунов эту же мысль выразил в ироническом контексте: «Император Николай I каждый год начинал освобождение крестьян» Впервые крестьянский вопрос оказался в повестке дня, точнее программы работы Комитета 6 декабря 1826 г., хотя слухи об освобождении крестьян активно распространялись с самого начала воцарения Николая Павловича <…> Польское восстание 1930 г. не только прервало активную работу Комитета 6 декабря, но и способствовало распространению слухов о «воле» <…> Следующий период активизации в этом направлении начинается в середине 30-х гг. и продолжается до 1842 г. Затем, с небольшим перерывом, крестьянский вопрос вновь стал основным в повестке дня николаевского правительства в середине 40-х годов, хотя «галицийская резня» польских помещиков в соседней Австрии была уже предвестником революций 1848–1849 гг., вновь приостановивших разработку проектов реформы. Даже в «мрачное семилетие» 1848–1855 гг. мысль об освобождении крестьянства не оставляла государя.
Трудность поставленной задачи состояла в том, что в отличие от реформы в остзейских губерниях при Александре I Николай Павлович считал невозможным безземельное освобождение крепостных, которое привело бы, по его мнению, к пауперизации большей части населения. Начальник штаба Корпуса жандармов и главноуправляющий III Отделением на статью П. В. Еленева в 1861 г. подчеркнул, что, по свидетельству многих лиц, заветной мечтой покойного императора было освобождение крестьян с землей. Более того, А. Е. Тимашев считал, что только польский мятеж помешал обнародованию уже подготовленного манифеста. По свидетельству компетентного рецензента, «необходимость быть на страже против революционных движений, начавшихся в 1846 г., остановила правительственные работы, относящиеся к этому предмету и возобновленные с наступлением спокойствия. Эти работы велись деятельно перед Крымской войной. Еще в январе 1855 г., за месяц до кончины, Николай Павлович в беседе с председателем Департамента законов Государственного совета Д. Н. Блудовым говорил, что не желал бы умереть, не завершив великого начинания, но не допустит «увольнения» крестьян без земли» [15].
В качестве испытательного полигона перед осуществлением реформы служила земельная реформа, проводимая русской администрацией в Дунайских княжествах после турецкой войны 1828–1829 гг. Императору Александру II досталось почти все готовым. Его комитет по крестьянскому вопросу стал 11-м за 40 лет. Предыдущие 10 были тайными, что их значимости отнюдь не уменьшает.