Формы и методы государственного управления в современных условиях развития

Государственное управление, являясь комплексным экономико-политическим явлением, материализуется, получает социальную определенность через ряд взаимосвязанных, но самостоятельных правовых институтов, среди которых форма правления, представительная власть, законодательство, судебная система, государственное устройство, прокурорский надзор, исполнительная власть. Все они в совокупности призваны и предназначены для осуществления государственного управления в широком смысле.

Наделение исполнительной власти функцией монопольного управления экономическими, социальными, политическими процессами, текущими в стране означает потерю другими структурными элементами механизма управления самого смысла существования, превращение их в атрибутивные институты для «внешнего употребления». Такое положение вещей сложилось в частности, в результате государственного переворота 1917 года, результатом которого стало долгий период превалирования исполнительной власти над всеми другими государственными институтами. Правительство (Совет народных комиссаров и Совет Министров) было поставлено не только выше всех других органов государственной власти, но и над ними. Оставляя в стороне отдельную научную задачу исследования способов и форм осуществления подобной организации власти, отметим, что именно это приводило и приводит к неверному выводу о тождественности государственного управления и исполнительной власти. Причина этого, по мнению М. П. Петрова в том, что «Российская правовая политика в административной сфере… сохраняет черты излишне сильного административного влияния, авторитарности и политической конъюнктуры, что имеет внешнее выражение в гиперцентрализме и псевдомократическом характере власти, концентрации и централизации исполнительной власти, декоративности принципа разделения властей…».[76] По нашему глубокому убеждению, исполнительная власть должна рассматриваться только в системе взаимодействия с другими институтами власти – Президентом, Федеральным собранием, Верховным судом, Генеральной прокуратурой, властью и полномочиями субъектов федерации. Кабинет министров РФ – прежде всего орган власти, ответственный за организацию, юридическое и финансовое обеспечение выполнения актов других органов власти – федеральных законов, указов Президента, международных договоров, действующих на территории РФ, судебных решений. Именно для осуществления этой главной задачи по Конституции РФ Кабинет Министров наделяется собственными полномочиями и функциями, в том числе по руководству всей системой органов исполнительной власти – министерствами, агентствами, службами, надзорами, находящимися в ведении Правительства РФ. Полномочия Кабинета Министров РФ, таким образом, состоят как минимум из двух крупных пакетов – по руководству нижестоящими органами исполнительной власти и по организации правоприменительной деятельности и актов, принятых другими органами государственной власти.

При всей условности подобного деления функций Правительства РФ, необходимо подчеркнуть, что от качества организационной работы по исполнению принятого федерального закона, указа Президента, ратифицированного международного договора во многом зависит эффективность государственного управления в целом. Стало например, печальной традицией отсутствие соответствующих подзаконных актов, утверждаемых Правительством РФ на момент введения в действие того или иного федерального закона. Если принять во внимание, что до 80 % всех принимаемых федеральных законов инициируется самим Правительством, то разрегулированность отношений по линии «Кабинет Министров – Федеральное собрание» – самый лояльный вывод из сложившейся ситуации. Но возможно и другое предположение – федеральные законы не должны содержать указаний на необходимость принятия тех или иных подзаконных актов, а их разработка и принятие относится к обязанностям и ответственности правительства как органа власти, обладающего всей информацией о потребностях, вызываемых принятием нового закона в подзаконных актах в зависимости от потребностей практики.

При более широком взгляде на проблему становится весьма заметным, что несмотря на коренную реконструкцию социально-экономического строя в России в конце прошлого столетия до сих пор жива традиция понимания Правительства как «квази-законодательного» органа, принимавшего основополагающие для жизни всей страны акты либо самостоятельно, либо совместно с ЦК КПСС. В современной юридической литературе исполнительная власть нередко наделяется функцией первичного правового регулирования социальных и экономических отношений, а само правовое регулирование – рассматривается как цель деятельности системы органов исполнительной власти.