Эксперт № 03 (2014)

Возможности заимствований на внешнем рынке для регионов резко ограничены, критериям Минфина для допуска на этот рынок соответствует только Москва. Заимствования на внутреннем рынке дороги, хотя госбанкам могут сверху посоветовать дать кредиты регионам, а потом их реструктурировать.

Стабильность бюджетной системы снижается, а роль ручного управления растет. Межбюджетные отношения четко показывают отсутствие в России федерализма как формализованного механизма согласования интересов центра и регионов. Дестабилизация бюджетов регионов в 2013 году обусловлена и тем, что федеральный центр сбрасывает на них основные расходные обязательства в социальной сфере. В январе — октябре 2013 года суммарные социальные расходы (образование, здравоохранение, социальная политика, культура, физкультура и спорт) составили 63,5% всех расходов консолидированных бюджетов регионов, а в четверти субъектов РФ — 70–73%. Большинство регионов не в состоянии инвестировать в развитие инфраструктуры для повышения инвестиционной привлекательности, им бы только выжить. И это проблема не только менее развитых регионов, доля социальных расходов превысила 70% в Пермском крае, Свердловской, Челябинской, Иркутской и Московской областях.

Чудеса непрозрачности

Как мы дошли до жизни такой? Поначалу реформы в межбюджетной сфере были рациональными. В конце 1990-х появилась дотация на выравнивание бюджетной обеспеченности, рассчитываемая по формуле и поэтому более прозрачная. Ее доля в общем объеме трансфертов вплоть до середины 2000-х была не ниже половины всех трансфертов регионам, но к 2008 году сократилась до четверти (см. таблицу). А ведь дотации — самый комфортный для регионов инструмент поддержки, их использование не регламентируется сверху.

Таблица:

Структура основных безвозмездных поступлений (трансфертов) регионам (%)

В 2005 году провели монетизацию льгот, ликвидировав накопившуюся проблему нефинансируемых мандатов и разграничив полномочия центра и регионов по разным категориям получателей социальной помощи. Издержки были велики, из-за фискальных приоритетов реформы Минфин занизил объем необходимых денежных компенсаций, население вышло на улицы. Пришлось аврально увеличивать федеральные трансферты.

Муниципальная реформа, разработанная и проведенная под руководством Дмитрия Козака во второй половине 2000-х, позволила более четко распределить полномочия между уровнями бюджетной системы и повысить сбалансированность доходов и расходов. Кроме того, законодательно закрепили важнейший принцип: расходные обязательства, принятые вышестоящим уровнем бюджетной системы в отношении нижестоящего, должны обеспечиваться трансфертом на их выполнение. Этот принцип продержался не так долго, в мае 2012 года о нем уже не вспоминали.

В 2000-е годы быстро росли доходы и федерального, и региональных бюджетов. Россия получила огромную ренту благодаря взлету цен на нефть. Она частично перераспределялась регионам в виде растущих трансфертов — на реализацию нацпроектов, на инвестиционные цели и т. д. До кризиса 2009 года росли и собственные доходы региональных бюджетов, поэтому зависимость от федеральных трансфертов увеличивалась не так сильно. Кризис 2009 года радикально изменил картину, доля трансфертов в доходах консолидированных бюджетов регионов подскочила до 27% (см. график 2). Затем каждый год Минфин пытался сократить объем трансфертов, но без особого успеха. В 2010 году грозились уменьшить трансферты на 20%, а смогли только на 7%. В 2013 году результат тот же (январь — октябрь к соответствующему периоду 2012 года), но в более сложных экономических условиях, поэтому удар по региональным бюджетам оказался сильным.

С ростом перераспределения усиливалось стремление центра максимально регламентировать расходы регионов. Это привело к опережающему росту объемов и количества субсидий из федерального бюджета. Субсидии выделяются на четко регламентированные цели и должны софинансироваться регионом. Их доля в общем объеме трансфертов регионам увеличилась к 2008 году до 36% (таблица). Федеральные ведомства разгулялись, субсидий больше сотни: на оказание высокотехнологичной медицинской помощи, на поощрение лучших учителей, на проведение молодежного форума «Машук», на приобретение оборудования для быстровозводимых физкультурно-оздоровительных комплексов, на обеспечение безопасности населения на метрополитене, на реализацию программ энергосбережения, на возмещение части затрат на приобретение элитных семян, закладку виноградников, раскорчевку старых садов и еще сотня других. Не хватит фантазии, чтобы догадаться о назначении всех существующих субсидий. Распределением субсидий занимаются федеральные ведомства, и они стоят насмерть, охраняя хлебное место. Особенно весомы инвестиционные субсидии (на реализацию ФЦП и на бюджетные инвестиции), их доля в 2012 году составляла 38% всех субсидий.