Актуальные проблемы Европы №3 / 2015

В устав новой организации была заложена первоначальная идея: со временем превратить СЕ в главную структуру европейского объединительного процесса. Преамбула устава походила на вступительную часть настоящей «европейской конституции». В ней провозглашалась приверженность духовным и моральным ценностям, являющимся общим достоянием народов государств-членов, в первую очередь свободе личности, особенно в политической области, и верховенству права, «лежащих в основе любой истинной демократии». В ст. 1 устава провозглашалась цель достижения большего единства между государствами-членами «во имя защиты и осуществления идеалов и принципов, являющихся их общим достоянием, и содействие их экономическому и социальному прогрессу» (2, с. 2).

Очень широкой, по уставу, устанавливалась компетенция СЕ. По сути, он мог заниматься любыми вопросами, кроме вопросов обороны (которые к тому времени уже были отнесены главным образом к компетенции Организации Североатлантического договора, созданной 4 апреля 1949 г.). Однако заложенные в уставе амбиции ограничивались предусмотренной Лондонском договором компромиссной компоновкой руководящих органов новой организации.

С одной стороны, по предложению Франции и Бельгии, в СЕ создавалась Консультативная ассамблея, состоявшая из депутатов национальных парламентов (по квоте для каждой страны), которая теоретически могла обсуждать любые вопросы, относящиеся к компетенции СЕ. Однако ее решения носили сугубо рекомендательный характер. Единственной ее практической прерогативой было избрание генерального секретаря организации и его заместителя, а также судей Европейского суда по правам человека.

С другой стороны, по настоянию Великобритании правом принимать реальные решения по всем вопросам был наделен Комитет министров иностранных дел (на деле в нем с 1951 г. обычно заседают их «уполномоченные представители»), т.е. орган, представлявший правительства государств-членов. Почти все решения Комитета министров принимались на основе консенсуса. Более того, поначалу Комитет министров утверждал даже повестку дня Консультативной ассамблеи. Таким образом, правительства получали возможность заблокировать любую слишком далеко идущую инициативу парламентариев. Противники «федерализма», соответственно, также могли «нейтрализовать» попытки использовать СЕ в качестве инструмента продвижения наднационального объединения.

В целом вся дальнейшая история СЕ характеризовалась этим дуализмом, непрерывными поисками компромиссов между стремлением придать организации более наднациональный характер (главным образом на базе «общих ценностей»), которое выражала прежде всего Консультативная ассамблея, и прагматизмом, присущим Комитету министров, который олицетворял исключительно межгосударственное сотрудничество.

Великобритания, кстати, предложила разместить штаб-квартиру СЕ в Страсбурге, что должно было символизировать «европейское примирение», в первую очередь между Францией и Германией, неоднократно сражавшимися в прошлом за этот город и регион Эльзас. Правда, некоторые западные историки считают, что в действительности за этим предложением скрывалось желание удалить СЕ от европейских столиц и тем самым минимизировать его влияние (см., напр.: 14, с. 24).

О трудностях сосуществования двух руководящих органов в СЕ свидетельствует и тот факт, что им понадобилось шесть лет, чтобы согласовать принятие флага Совета Европы. В конечном счете был одобрен флаг, представлявший собой лазоревое поле с 12 золотыми звездами (считается, что это число символизирует одновременно двенадцать библейских апостолов и двенадцать месяцев года). В 1979 г. этот флаг стал также флагом нынешнего Европейского союза.

Следует, однако, подчеркнуть, что первоначально в связке Комитет министров – Консультативная ассамблея тон задавала именно последняя. Ее инициативы поддерживали помимо Уинстона Черчилля такие политические «тяжеловесы», как премьер-министр Бельгии Поль-Анри Спаак и министр иностранных дел Франции Робер Шуман, известные своими евроинтеграционными взглядами. Активность Консультативной ассамблеи, особенно в сфере «общих ценностей», сыграла важнейшую роль в том, что уже 4 ноября 1950 г. СЕ принял Европейскую конвенцию о защите прав человека и основных свобод (известную как Европейская конвенция по правам человека, или ЕКПЧ), которая не без основания считается сегодня «конституцией» этой организации.