11 мифов о Российской империи

Однако, возразит читатель, эти же принципы действуют в государственной службе и современной России, и любой другой демократической страны. Есть ли разница? Есть, так как при демократии к простому принципу субординации добавляется еще и другой, значительно более важный – политическая ориентация. В самом деле, как и любой иной член демократического общества, государственный чиновник имеет свои политические и партийные предпочтения, и этот фактор нельзя игнорировать. Допустим, начальник придерживается одной политической доктрины, а подчиненный другой, прямо противоположной ей по всем вопросам. Станет ли такой чиновник ревностно исполнять указания своего начальника, если он с ними не согласен по политическим мотивам и даже полагает их вредными? Подчеркнем, что речь идет не об обычном конфликте «начальник – подчиненный», а о возможном наличии принципиальных противоречий между чиновниками, делающими одно дело. Для того чтобы избежать подобных коллизий в демократической системе при назначении на высшие бюрократические должности, обязательно учитывается политическое кредо кандидата, и этот параметр является более значимым, нежели его профессиональные и деловые качества. В политической практике многих демократических стран закреплена норма о формировании правительства страны – т. е. высшего слоя бюрократии – по партийному принципу – например, из числа верхушки победившей на парламентских выборах партии. То есть министр может быть хоть наилучшим профессионалом, но если его партия проиграла очередные выборы – он должен уйти. И чем выше государственный пост, тем большую роль при назначении на него играет политический фактор.

К чему приводит такой принцип? К тому, что высшие государственные посты начинают занимать люди, весьма искушенные в области политических баталий (иначе они просто не попали бы в партийную элиту), но при этом посредственные профессионалы. (Исключения, конечно, бывают, но они весьма редки.)

В 1906 году, принимая пост премьер-министра Российской империи, П. А. Столыпин предполагал включение в состав своего кабинета некоторых лидеров ведущих фракций Государственной думы. В июле 1906 года лидеры оппозиции Н. Н. Львов и А. И. Гучков были приняты государем, который так охарактеризовал этих политических деятелей:

«Принял Львова, Гучкова. Говорил с каждым по часу.

Вынес глубокое убеждение, что они не годятся в министры сейчас. Они не люди дела, т. е. государственного управления, (выделено мной. – А.М.) в особенности Львов. Поэтому приходится отказаться от старания привлечь их в Совет мин»[24].

Политические мотивы играли важную роль и в советской кадровой системе. Так, согласно исследованию генерала Владимира Некрасова, из 13 человек, занимавших в период с 1917-го по 1982 год пост главы Министерства (наркомата) внутренних дел СССР (РСФСР), только один обладал профильным образованием, и только он один был выходцем из этой системы[25]. Все остальные 12 «железных наркомов» до своего назначения на руководящий пост в МВД имели слабое представление о работе этого ведомства. Достаточно сказать, что в 1956–1960 годах пост главы внутриполитического ведомства занимал профессиональный строитель Н. П. Дудоров, пришедший на пост министра внутренних дел с должности заведующего отделом строительства ЦК КПСС[26].

Ситуация в МВД не была исключением – с 1976-го по 1984 год Министерством обороны СССР руководил Д. Ф. Устинов. Несмотря на свои маршальские погоны, он никогда в жизни не командовал какой-либо военной частью, а свою карьеру сделал в военной промышленности.

В 1985 году министром иностранных дел СССР становится Э. А. Шеварднадзе, который до этого возглавлял КГБ Грузинской ССР, а затем и саму республику. Естественно, никакого опыта международной деятельности этот политик не имел. Стоит ли удивляться после этого столь провальной внешней политике нашей страны в конце XX века?

Важной особенностью деятельности управленческого аппарата в демократическом обществе является его зависимость от общественного мнения. Чиновник, принимая сколько-нибудь значимое решение, должен учитывать не только объективные предпосылки к его принятию, но и настроения общества. Это приводит к тому, что необходимые, но малопопулярные меры зачастую откладываются, а предпочтение отдается популистским решениям, которые способны лишь скрыть проблему, но не решить ее.

Нельзя сказать, что царские чиновники полностью игнорировали общественное мнение. Нет, это мнение играло заметную роль в жизни Российской империи, но его влияние не было определяющим и оставляло чиновникам достаточно большую полосу свободы для принятия любых решений.